No dia 20 de maio, a Comissão de Constituição e Justiça do Senado aprovou o relatório do PL 2583/2020, que disciplina a estratégia nacional para o complexo industrial da saúde. O projeto parte do reconhecimento de que o setor de saúde possui grande relevância para o desenvolvimento nacional, buscando disciplinar uma política estruturada de promoção do setor. Trata-se, portanto, de diploma legislativo de máxima importância, devendo ser parabenizada a iniciativa dos legisladores em enfrentar matéria de claro interesse nacional.
Porém, apesar da elogiável iniciativa dos legisladores, o exame do texto do PL revela uma série de problemas que comprometem o sucesso da estratégia, pois contrariam a experiência internacional, assim como o aprendizado já acumulado no desenvolvimento nacional do setor.
De início, um ponto que demanda revisão é a noção de empresas estratégicas de saúde (EES). O PL estabelece uma série de vantagens para as empresas classificadas como EES, como prioridade em licenciamentos, linhas de crédito mais favoráveis e margens de preferência em contratações públicas. Todos esses incentivos, de fato, são importantes para promover o desenvolvimento do setor. Porém, ao disciplinar o regime das EES, o PL cometeu dois equívocos que vão no sentido contrário da independência e soberania tecnológica na área de saúde.
Primeiramente, é relegado aos Laboratórios Farmacêuticos Oficiais (LFOs) um papel secundário, visto que passarão a ter uma função acessória em relação às EES, não apenas por não serem beneficiados das vantagens a estas outorgadas, como também por terem enfraquecida sua condição de figura essencial nas parcerias para o desenvolvimento produtivo (PDPs), que vêm se mostrando a política pública mais relevante para o desenvolvimento do Complexo Econômico Industrial da Saúde e, por conseguinte, para soberania tecnológica da saúde, cuja figura principal também passará para a EES.
Depois, ao estabelecer os requisitos para que um ente seja classificado como EES e se beneficie do regime especial, o PL não faz qualquer exigência de capital nacional mínimo. A atual redação do PL, em seu art. 5.º, exige apenas que a pessoa jurídica tenha objeto social que compreenda serviços industriais de saúde, planta industrial localizada no país, bem como histórico relevante e capacidade de dar continuidade à atividade produtiva. Ou seja, até mesmo multinacionais estrangeiras poderão ser classificadas como EES e se beneficiar das vantagens atreladas a tal classificação.
Quando observamos a experiência internacional, no entanto, isso se revela um erro. A literatura especializada demonstra que o capital estrangeiro tende a possuir uma contribuição limitada para um efetivo desenvolvimento de uma indústria nacional, em virtude da tendência de repatriação excessiva de dividendos, do alinhamento com interesses internacionais de suas matrizes, dos riscos de dumping predatório[1], entre outras questões.
Além disso, no caso brasileiro, a ausência de uma indústria nacional autônoma põe em risco a própria operação do SUS, em virtude dos altos custos decorrentes da massiva importação no setor[2]. Naturalmente, para garantir uma indústria competitiva, é importante que tal exigência de capital nacional seja vista como transitória, progressivamente redundando-se no fim ou mitigação de tal exigência; mas, na fase inicial da indústria, tal política é essencial.
Inclusive, quando observamos o caso da Índia, é possível ver como a presença de capital social mínimo é imprescindível: atualmente, a Índia é conhecida como a farmácia do mundo, sendo um dos principais polos globais de produção de IFAs e medicamentos; por sua vez, os estudiosos argumentam que uma das estratégias essenciais para o país obter o atual nível de desenvolvimento da indústria farmacêutica foi o FERA, política econômica que, a partir dos anos 1970, exigia capital nacional de no mínimo 60% para as empresas estrangeiras que operavam em seu território[3].
Ou seja, é um erro o PL não exigir das EES um capital nacional mínimo. Podemos discutir quanto deve ser esse mínimo, se há necessidade de que o capital nacional seja majoritário ou não, mas não é adequado abrir mão de fixar qualquer montante mínimo, permitindo que empresas de capital 100% estrangeiro gozem de benefícios voltados a desenvolver, na realidade, a indústria nacional.
Depois, também merece reflexão o art. 27, que prescreve a mera possibilidade de margens de preferência para as EES nas contratações públicas, deixando à cargo do ente público decidir pela sua concessão ou não. A previsão textual de mera possibilidade, na prática, muito provavelmente redundará na não concessão da margem de preferência. Isto porque a mera possibilidade atribui ao agente público responsável o ônus de justificar a adoção da margem de preferência, assim como o percentual atribuído.
No atual momento em que vivemos, caracterizado por controle excessivo, dando origem ao chamado direito administrativo do medo[4], é de se esperar que os entes e agentes públicos acabem optando pela não atribuição de margem de preferência, como forma de se proteger.
Ou seja, a atual redação do art. 27 tende a desfavorecer a adoção de mecanismo essencial para o desenvolvimento da indústria da saúde. Porém, a literatura especializada é bastante clara ao ensinar que o uso direcionado de compras públicas, inclusive com pagamento de preços superiores ao de mercado, é medida de grande utilidade para o financiamento de indústrias nascentes, que exigem o financiamento da sua curva de aprendizado[5]. E, mais uma vez, a experiência internacional confirma a pertinência dessa estratégia.
Na Índia, as compras públicas favorecem a indústria farmacêutica nacional de diferentes maneiras, compreendendo autêntica política pública reconhecida como essencial para o atual estágio de desenvolvimento da indústria: a título de exemplo, já houve lista de 102 produtos que somente podiam ser adquiridos de laboratórios públicos; além disso, as empresas são classificadas de acordo com porcentagem de conteúdo local do produto final, de forma que quão maior seja essa porcentagem, mais preferências são concedidas, as quais podem ir desde empate ficto a licitações exclusivas para fornecedores com certo mínimo de conteúdo local[6].
Portanto, é preciso que o art. 27 não preveja a mera possibilidade de ser prevista margem de preferência, mas que determine a sua existência, fixando desde logo o percentual que deverá ser previsto, ou, ao menos remetendo à regulamentação para fazê-lo. Somente assim será dada segurança jurídica para que, na prática, esse instrumento tão importante seja efetivamente utilizado.
Enfim, esses são apenas alguns dos pontos do PL que demandam mais reflexão. Trata-se de tema essencial para o debate nacional, para que não percamos a oportunidade que se apresenta e acabemos aprovando legislação que contraria o elogiável objetivo que almeja, de estruturar uma estratégia coordenada e efetiva de desenvolvimento de setor relevante para nossa economia.
[1] CHANG, Ha-Joon. Chutando a escada – a estratégia de desenvolvimento em perspectiva histórica. São Paulo: UNESP, 2004.
[2] GADELHA, Carlos Augusto Grabois. Complexo Econômico-Industrial da Saúde: a base econômica e material do Sistema Único de Saúde. Cadernos de Saúde Pública, n.º 38, 2022.
[3] BHATTACHARJEA, Aditya; SINDHWANI, Fiyanshu. Competition Issues in the Indian Pharmaceuticals Sector. Nova Déli: Centre for Development Economics, 2013, pp. 14-15. Disponível em: https://cuts-ccier.org/pdf/Report-Pharmaceutical_Sector_Study.pdf. Acesso em 22/05/2026
[4] SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito administrativo do medo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2022.
[5] MCCRUDDEN, Christopher. Buying Social Justice – equality, government procurement and legal change. Oxford: Oxford University Press, 2007, pp. 25-31.
[6] ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE SAÚDE. Indian policies to promote local production of pharmaceutical products and protect public health. Genebra: OMS, 2017. Disponível em: https://iris.who.int/server/api/core/bitstreams/4a63e068-92e9-498e-9d15-dd699df8ff87/content. Acesso em 22/05/2026.