O novo sistema de tributação do consumo nasceu cercado de promessas ambiciosas: simplificação, neutralidade, transparência, fim da guerra fiscal. São objetivos legítimos e necessários. Toda mudança estrutural carrega consigo, porém, um risco menos visível e raramente discutido: o risco da palavra.
A Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025 não criaram apenas tributos. Estabeleceram um novo sistema, que passa a conviver com conceitos jurídicos antigos. E é aqui que surge uma questão que talvez ainda não tenha sido formulada com a clareza necessária: quando esse novo sistema usa determinados termos, ele está falando na mesma língua que o Direito sempre falou?
O novo sistema fala em “serviços”, “operações”, “intermediação”, “bens de capital”, “bens de consumo”, “habitualidade”. Nenhum desses termos é novo. Todos já circulavam no Direito brasileiro muito antes da Emenda Constitucional 132. Todos já foram interpretados por tribunais, estudados pela doutrina, aplicados pela administração tributária e utilizados por contribuintes para organizar suas atividades. Essas palavras, portanto, não chegam ao novo sistema como recipientes vazios, mas sim carregadas de significado.
Toda interpretação jurídica começa pelo texto. Quando o legislador utiliza termos técnicos que já possuem um significado relativamente estável no Direito, a interpretação jurídica exige que esses termos sejam lidos em conformidade com os sentidos que já lhes foram atribuídos pela tradição jurídica.
É esperado que o Direito, enquanto estrutura de organização social, mude. Não há problema nisso. Quando isso ocorre, porém, é necessário que o legislador diga expressamente que está promovendo essa mudança, explicitando a ressignificação de sentidos: redefine, delimita, explica, estabelece novos contornos.
O que causa estranheza não é a mudança explícita, mas a mudança silenciosa – aquela que não está contida na norma e passa a surgir depois na interpretação.
O exemplo mais visível de tal tensão, talvez, seja o próprio conceito de serviço, elemento central da reforma tributária. Durante décadas, o Direito Tributário brasileiro construiu uma distinção relativamente estável entre obrigações de dar e obrigações de fazer, e o conceito de serviço foi sendo associado, com maior ou menor precisão, a uma obrigação de fazer.
É verdade que, em alguns julgados, o Supremo Tribunal Federal parece ter tensionado essa compreensão, aproximando o conceito de serviço da ideia mais ampla de oferta de uma utilidade a terceiros. Ainda assim, para fins didáticos, e porque é a partir dessa matriz que o debate historicamente se estruturou, pode-se dizer que o sistema jurídico brasileiro trabalhou, por muito tempo, com a ideia de que serviço, em sentido jurídico-tributário, se aproximava de uma obrigação de fazer.
É justamente nesse ponto que surge a dúvida: quando a Lei Complementar 214/2025 define serviço de forma residual – como tudo aquilo que não for operação com bens –, ela está apenas organizando o campo de incidência dos novos tributos ou está, na prática, abandonando aquela construção conceitual que sempre serviu de referência para o sistema tributário brasileiro? Se assim for, surge uma pergunta inevitável: pode a lei complementar ampliar o conceito de serviço sem que a Constituição tenha ampliado a própria competência tributária? Porque, no fim, ampliar o conceito pode significar exatamente isso: ampliar a competência pela redefinição das palavras.
A mesma dúvida pode ser formulada em relação a vários outros termos. Quando a legislação fala em intermediação, está falando da mesma intermediação que sempre existiu no Direito privado e na legislação do ISS? Quando fala em corretagem, está se referindo ao contrato típico disciplinado pelo Código Civil ou a algo mais amplo? Quando fala em bens de capital e bens de consumo, está utilizando conceitos econômicos ou contábeis que foram acolhidos pelo Direito no passado? Sob quais balizas devem ser interpretados conceitos como habitualidade e recorrência? Qual é, afinal, a extensão do próprio conceito de operação? Essas perguntas não são meramente acadêmicas. Delas depende o que será tributado, quem será tributado e quanto será tributado.
A Constituição atribuiu à lei complementar a tarefa de instituir o IBS e a CBS e de estabelecer o conceito de operações com bens e com serviços, seu conteúdo e seu alcance. Estabelecer o conceito, porém, não é apenas dar um nome. É definir contornos, indicar limites, dizer o que está dentro e o que está fora, respeitadas as balizas constitucionais. Toda definição cumpre uma função de fronteira. O que preocupa não é que a lei complementar tenha exercido essa tarefa. O que preocupa é a possibilidade de que essas fronteiras venham a ser deslocadas, transbordando os limites constitucionais.
No Direito Tributário, existe uma regra muitas vezes lembrada, mas nem sempre levada às últimas consequências: a lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos de Direito privado utilizados pela Constituição para definir competências tributárias. Essa regra expressa uma ideia simples – não é possível alterar a competência tributária mudando o significado das palavras que delimitam essa competência. Se a Constituição distribui competências utilizando certos conceitos, mudar o conteúdo desses conceitos é, de certa forma, modificara própria Constituição sem alterar o seu texto.
É aqui que a questão da linguagem deixa de ser um tema de Teoria do Direito e passa a ser um tema de poder. Quem define o que é “serviço”? Quem define o que é “intermediação”? Quem define o que é uma “operação”? Se essas palavras puderem ser livremente redefinidas por lei complementar ou por regulamento, a fronteira entre as competências tributárias deixa de ser uma fronteira constitucional e passa a ser uma fronteira interpretativa – isto é, uma fronteira móvel.
O novo sistema pretende simplificar a tributação sobre o consumo. Mas a simplificação não depende apenas da redução do número de tributos ou da unificação de bases. Ela depende também da estabilidade semântica do sistema. Sistemas complexos não são feitos somente de muitas normas; eles também são feitos de palavras instáveis. Se cada novo diploma normativo puder atribuir novos significados a palavras antigas, a complexidade muda de lugar: sai da lei e vai para a interpretação.
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Talvez o grande contencioso do novo sistema não esteja nas alíquotas, nos créditos ou nas regras de transição. Talvez ele esteja nas palavras. Em saber se, no novo sistema, “serviço” continuará significando serviço, se “intermediação” continuará significando intermediação e se “operação” continuará significando operação. Ou se essas palavras passarão a designar algo diferente – mais amplo, mais flexível, mais adaptável às necessidades arrecadatórias do sistema.
O novo sistema fala. A questão que permanece em aberto é: quando ele fala, ele fala na mesma língua que o Direito brasileiro sempre falou? Ou estamos, sem perceber, aprendendo um novo idioma tributário?