A atuação estatal tem-se mostrado desafiadora no controle das políticas públicas em frentes essenciais da sociedade, como é o caso da educação e seu orçamento em crise.
Apesar do comando constitucional previsto no capítulo dos direitos sociais, o pilar educacional encara a dura realidade da reserva do possível. O maior exemplo disso é a execução orçamentária nas universidades federais e as atuais regras de contingenciamento para fins de metas fiscais pela União. Ao limitarem seus recursos, essas medidas inviabilizam não somente suas operações, mas também sua governança, planejamento e gestão.
Há uma clara antinomia normativa quando observamos a rigidez excessiva do controle orçamentário da Administração Pública frente aos ditames constitucionais. A Constituição Federal de 1988 busca universalizar o acesso e a oferta do direito à educação superior, considerada uma política pública indispensável para equilibrar a desigualdade intelectual no país.
Torna-se necessário analisarmos a motivação de tais limitações. Para compreendermos seus embates, é preciso esclarecer que o Brasil reformulou o modelo orçamentário ao longo das décadas. Nas lições do Professor Luís Felipe Valerim Pinheiro. A superação do modelo de orçamento meramente autorizativo para um “Orçamento Determinante” demonstra que a discricionariedade do administrador público foi substancialmente reduzida.
Um grande exemplo dessa mudança é o modo como a Lei Orçamentária Anual (LOA) enrijeceu as decisões do Executivo. Ao mesmo tempo em que passou a vincular de forma exclusiva o orçamento do Estado, a LOA impôs o dever legal de executar emendas parlamentares e proibiu seu manejo em despesas fixas.
Isso força o Executivo a reduzir gastos para cumprir as metas fiscais da Lei de Responsabilidade Fiscal, autorizando, em consequência, o contingenciamento. É o que ocorre atualmente no caso das universidades federais, que sofrem as consequências dessas medidas radicais.
Neste sentido, vemos que o Direito, ao controlar a execução de políticas públicas, nem sempre atende ao viés social da maneira esperada. Conforme críticas do professor Carlos Ari Sundfeld, o Direito pode tanto efetivar quanto atrapalhar a implementação das políticas públicas, a depender de sua natureza, viés político ou do interesse da coletividade de usufruir tal medida.
O excesso de formalismo cego não deve ser um obstáculo para a ação estatal. A política pública não deve se sobrepor ao Direito, mas sim somar e proporcionar uma nova perspectiva para a compreensão do fenômeno jurídico e social.
Quando o Estado aplica a regra do contingenciamento fiscal de maneira engessada sobre as universidades, ele realiza friamente uma análise isolada da norma. O controle aplicado foca apenas na meta contábil e ignora a relação entre meios e fins. O meio (o bloqueio de recursos) acaba por desestabilizar o fim (a manutenção da pesquisa, a permanência estudantil e o funcionamento dos campi), violando a própria ordem constitucional.
O cerne para alcançarmos a verdadeira resolução desse conflito exige a análise de um panorama jurídico que seja, ao mesmo tempo, constitucionalmente válido, institucionalmente viável e economicamente eficiente. A resposta está na aplicabilidade de um protocolo decisório pautado pela Análise Econômica do Direito (AED) e pela jurisprudência atual do Supremo Tribunal Federal (STF).
A “saída” para a crise financeira das universidades não está no fato de o juiz deliberar sobre o resgate de verbas sem mensurar as consequências práticas. Deve pautar-se nas ferramentas administrativas que podem equilibrar a balança jurídica das relações.
A AED reflete exatamente isso, exigindo que o Judiciário faça uma análise de custo-benefício sob aspectos fundamentais: o valor bloqueado pela administração seria determinante para as universidades? Haveria alto risco de prejuízo social? Ocorrerá a paralisação completa de pesquisas importantes para a sociedade civil?
É exatamente neste ponto que o STF fixou uma tese crucial no Tema 698 da Repercussão Geral (RE 684.612). Diante de graves anomalias na execução de políticas públicas, o juiz passa a exigir soluções por meio de uma “ordem de resultado”.
Na prática, a decisão obriga o Estado a apresentar um plano de ação para manter os serviços operando, definindo prazos, metas e apontando a alocação necessária dos recursos. Com isso, o Judiciário força o Executivo e o Legislativo a reorganizarem suas prioridades na LOA, assegurando a continuidade do ensino superior sem incorrer em violação direta à separação de poderes.
Desta forma, a solução passa pela aplicação rigorosa de um teste de proporcionalidade operacionalizado pelas ferramentas da AED. Toda e qualquer decisão de contingenciamento de políticas públicas vitais deve demonstrar a adequação da medida, oportunizar alternativas de menor impacto social e apresentar um benefício justificável.
A transição para um controle institucionalmente maduro exige a substituição do pensamento de “escassez extrema”. O contingenciamento cego, por si só, provou ser ineficiente e uma armadilha de aparência “fácil” para resolver os problemas financeiros do Estado.
Ao incorporarmos a objetividade da AED e seus remédios estruturais, o Direito deixa de figurar como um obstáculo ao planejamento. Passa, então, a focar na relação entre meios e fins, assegurando que o futuro das pesquisas e o acesso às nossas universidades convivam, de forma equilibrada, com a realidade financeira do país.