O descompasso entre a inovação tecnológica e a resposta jurídico-normativa é um fenômeno recorrente na história recente do Direito: proteção a dados pessoais, moderação de conteúdo em plataformas de redes sociais e combate à divulgação de fake news são exemplos de campos que a regulação vem caminhando atrás do fenômeno em si.
No atual cenário de debate sobre a regulação da inteligência artificial, a ausência de um marco legal geral costuma ser alvo de críticas constantes, sendo a mais comum delas aquela dirigida a uma alegada desídia do legislador, o qual sói encontrar-se diante de um dilema insuperável: se legisla rápido, é criticado pelo açodamento; se não o faz, alega-se que é inerte. É neste terreno acidentado que hoje tramita o PL 2338/2023, de autoria do senador Rodrigo Pacheco (PSB-MG), com a aspiração de tornar-se, em não muito tempo, uma lex generalis.
Duas formulações teóricas clássicas ajudam a compreender a inércia parlamentar perante este cenário. Na década de 1920, William F. Ogburn formulou a teoria do “atraso cultural” (cultural lag), explicando que a cultura material (nomeadamente a tecnologia) transforma-se muito mais rapidamente do que a cultura imaterial, que é composta por normas e instituições.
Décadas mais tarde, David Collingridge descreveu um dilema central da regulação tecnológica: nas fases iniciais de uma tecnologia, conhece-se pouco sobre os seus efeitos sociais e económicos; quando esses impactos se tornam mais claros, a tecnologia já se disseminou de tal modo que a sua modificação envolve custos elevadíssimos. Assim, o silêncio do legislador tem desempenhado uma função institucional estratégica, consistindo numa resposta plausível e prática (e, aparentemente, inevitável) à incerteza sobre os impactos futuros da IA.
No entanto, o preço desta escolha é a criação de um vazio normativo que acaba por ser preenchido de forma fragmentada. Diante de necessidades institucionais e do manifesto interesse público, agências reguladoras (como a ANPD e a Anatel) e órgãos do sistema de justiça (como o CNJ e o CNMP) passaram a inovar administrativamente, conformando o ambiente normativo. Estes órgãos e agências regulam a IA na extensão dos seus mandatos legais, o que gera regulações setoriais que, por vezes, se mostram desconexas e podem mesmo ferir a reserva legal, bem como os limites do poder regulamentar.
Nesta esteira, cumpre ressaltar que o papel exercido pelo Judiciário, sem uma lei geral, será sempre precário e gerador de incertezas. A resolução de conflitos pelos tribunais, feita caso a caso e sem critérios estáveis, gera um custo de coordenação que apenas a lei formal pode reduzir.
Sem um marco legal que organize de forma coerente a repartição de competências, o Judiciário acabará por atuar como um articulador interino. Esta atuação não apenas sobrecarrega os tribunais, mas poderá gerar grave insegurança jurídica, uma vez que a contenção judicial e o respeito à expertise técnica das agências dependem sempre de parâmetros legais inteligíveis e previsíveis. Quando a base legal é omissa ou frágil, o que se anunciava como respeito à técnica administrativa converte-se em delegação implícita, com um risco claro de afronta ao princípio da reserva legal.
Em suma, o atual estado da regulação do uso de IA que hoje se verifica no ordenamento resulta fragmentada por construção, não por escolha. O marco legal sobre a matéria não se justifica apenas como um instrumento de regulação exaustiva, mas projeta-se fundamentalmente como um anteparo constitucional que organiza a repartição de competências institucionais do Estado.
Segue-se, então, que a necessidade de aprovação de uma lei geral para a IA é premente, sendo papel da sociedade apoiar ativamente esta discussão, promovendo a substituição do atual regime precário e policêntrico por um consenso parlamentar e democrático capaz de garantir a legitimidade democrática, a estabilidade, a segurança jurídica e a adequada proteção dos cidadãos, sem sufocar o ambiente inovador inerente às tecnologias disruptivas.