A transição de um modelo de controle externo puramente sancionatório para um paradigma de consensualismo no Tribunal de Contas da União (TCU) representa um dos marcos mais profundos do Direito Administrativo contemporâneo, impulsionado pela virada pragmática trazida pela Lei 13.655/2018, que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).
Essa nova perspectiva do Direito Público exige que a atuação dos órgãos de controle considere as dificuldades reais do gestor e as consequências práticas de suas decisões, superando o legalismo abstrato em favor da segurança jurídica e da eficiência administrativa.
No âmago dessa transformação, a consensualidade emerge como ferramenta indispensável para o avanço da infraestrutura brasileira, setor historicamente marcado por insegurança jurídica e paralisações de investimentos. A natureza aberta e de longo prazo dos contratos de concessão pressupõe que tais avenças sejam incompletas por definição, sujeitas a áleas econômicas e variações fáticas que demandam repactuações estruturais ao longo de décadas.
É nesse cenário que a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (Secex-Consenso) do TCU assume papel protagonista, ao permitir que a administração e os particulares encontrem saídas técnicas para contratos em crise.
A legitimidade desse modelo é atualmente objeto de escrutínio no Supremo Tribunal Federal por meio da ADPF 1.183, que questiona se o TCU estaria usurpando competências do Executivo ao participar da formatação dessas soluções. O argumento central dos críticos é que o TCU estaria atuando na elaboração de políticas públicas e dos contratos de infraestrutura, como coautor da decisão administrativa e no exercício de um controle prévio não previsto taxativamente no art. 71 da Constituição Federal.
Não nos coadunamos com esta leitura. Não há violação à separação de poderes, já que o TCU atua como um facilitador e não como o decisor substituto. Como a adesão ao procedimento consensual é voluntária por parte do Ministério e da concessionária, a autonomia do Poder Executivo permanece preservada.
A nosso ver, a consensualidade não retira a independência do controle, mas a qualifica. Em um Estado Democrático de Direito, o controle não deve ser um fim em si mesmo, mas um instrumento para a realização do interesse público. Se a solução negociada demonstra maior vantajosidade e economicidade em relação à alternativa sancionatória, ela atende aos princípios constitucionais da eficiência e da razoabilidade.
A alternativa à renegociação dos contratos em crise é seu encerramento antecipado, que acarreta custos transacionais vultosos, o risco de descontinuidade de serviços públicos essenciais, o retardamento de investimentos em infraestrutura e o pagamento de indenizações bilionárias por ativos não amortizados, o que fere o princípio da economicidade.
Atacar o consensualismo é intentar contra a evolução e fomentar a hiperjudicialização, que drena recursos públicos e privados. A melhor forma de proteger o interesse da coletividade é, muitas vezes, através de acordos que evitem a paralisia do Estado. Impedir o TCU de participar dessas mesas de negociação é forçar o retorno ao modelo formalista de controle que aponta o erro após o dano consolidado, em vez de colaborar na construção da solução jurídica viável.
Portanto, ao chancelar repactuações que visem à continuidade do investimento e à otimização do serviço, o TCU não apenas cumpre seu papel fiscalizatório, mas atua como viabilizador do desenvolvimento nacional, reconhecendo que a manutenção qualificada do contrato, sob estrita observância do interesse público e da vantajosidade técnica, é o caminho mais célere e eficiente para a modernização do país.
A consolidação dessa visão consensualista, pautada nos artigos 20 e 26 da LINDB, é o que garante que o controle externo seja um aliado da boa governança, e não um obstáculo paralisante, transformando o Direito Público em um instrumento de realização de resultados sociais e econômicos tangíveis.
