Em 2 de setembro, o Senado aprovou o PL 2.780/2024. Após a formalização do autógrafo, o texto seguiu à sanção. A controvérsia criada por uma das emendas merece exame, mas não deve encobrir o mérito da proposta, que retira os minerais críticos do campo restrito da pesquisa e da lavra e os insere em uma política de cadeia produtiva.
A Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos reúne beneficiamento, transformação mineral, mineração urbana, certificação de baixo carbono, cadastro de projetos, rede de pesquisa, instrumentos financeiros e rastreabilidade. Ao incluir essas etapas, o projeto deixa de tratar a extração como ponto final e aproxima a política mineral da política industrial.
Possuir a jazida diz pouco sobre quem domina a cadeia, porque a dependência pode estar na separação, no refino, na produção de materiais de alta pureza, nos equipamentos ou no conhecimento técnico usado depois da extração. A União Europeia fixou metas próprias para extração, processamento e reciclagem porque um mineral pode existir no território e, ainda assim, o país enviar o concentrado ao exterior e importar o produto de maior valor.
O Programa Federal de Beneficiamento e Transformação de Minerais Críticos e Estratégicos é um dos acertos do projeto, pois direciona crédito fiscal ao beneficiamento e à transformação de minerais no País. O benefício também pode alcançar empresas que firmem contratos de longo prazo para comprar esses produtos. Como asseguram demanda futura, esses contratos podem facilitar o financiamento das instalações de beneficiamento e transformação. O acesso depende de seleção e habilitação prévias, e o descumprimento pode levar à multa e à devolução dos créditos.
O Fundo Garantidor da Atividade Mineral poderá cobrir parte do risco de crédito em projetos sujeitos a incerteza geológica e prazos longos. O cadastro nacional reúne as informações dos empreendimentos, enquanto a rastreabilidade permite acompanhar a origem, o processamento e o destino do material.
O artigo 8º do autógrafo admite compromissos de agregação de valor vinculados à exportação e dá preferência a projetos que internalizem etapas da cadeia. O dispositivo, porém, não define quando essas exigências serão obrigatórias nem como será tratada a exportação com baixo processamento. No parecer que relatei no Instituto dos Advogados Brasileiros, propus que essa exportação fosse admitida como alternativa excepcional, temporária e motivada, sobretudo quando o empreendimento recebe apoio público.
No Senado, a Emenda 1 definiu o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos como órgão de coordenação, planejamento e acompanhamento e preservou as competências regulatórias, fiscalizatórias e de outorga da Agência Nacional de Mineração. A Emenda 2 alterou outro ponto. Ela inseriu no caput do artigo 8º a exigência de que o regulamento observe prioridades nacionais, metas, projetos prioritários, diretrizes para a aplicação dos instrumentos de financiamento e incentivos e estratégias de redução da dependência externa e ampliação da autonomia tecnológica.
A Câmara havia autorizado o Executivo a regulamentar compromissos ligados à exportação, preferências para projetos que internalizassem etapas produtivas e deveres de informação. O autógrafo manteve esses grupos, mas passou a exigir que todo o regulamento observe os parâmetros acrescentados pelo Senado. A emenda não fixou metas quantitativas, porém tornou metas, prioridades e estratégias critérios jurídicos para o desenho dos instrumentos e para as decisões tomadas com base neles. É essa mudança de alcance que pode ter alterado o mérito.
O Senado sustentou que a emenda apenas reuniu conteúdos já presentes e não criou instrumentos, competências ou obrigações. A defesa tem algum apoio no texto, pois várias dessas ideias já apareciam em princípios, objetivos e programas. Ainda assim, a redução da dependência externa não figurava no caput aprovado pela Câmara, e critérios antes dispersos passaram a orientar todos os instrumentos do artigo 8º. Mudar o alcance de um comando também pode mudar o mérito.
O artigo 65 da Constituição determina que o projeto emendado pela Casa revisora volte à Casa iniciadora. Na ADI 7.442/DF, o Supremo Tribunal Federal entendeu que o Senado apenas explicitou uma exceção já contida no regime da recuperação judicial e dispensou o retorno à Câmara. Na ADI 6.085/DF, porém, declarou inconstitucional dispositivo acrescentado pelo Senado que ampliou o objeto do projeto e não voltou à Casa iniciadora. No PL 2.780/2024, a pergunta é se a Câmara aprovou somente a autorização para regulamentar ou também os critérios que o Senado inseriu depois.
Esse possível defeito não confirma a tese de que todo o PL seja inconstitucional por ter origem parlamentar. Instituir objetivos, critérios e instrumentos econômicos para uma política pública não equivale a criar ou reorganizar órgãos do Executivo. Eventuais vícios de iniciativa precisam ser examinados nos dispositivos que tratam de estrutura e atribuições, enquanto a dúvida sobre o bicameralismo surgiu depois, no tratamento dado pelo Senado à Emenda 2.
A sanção não recompõe uma deliberação que deveria ter ocorrido na Câmara. O artigo 66, § 2º, da Constituição determina que o veto parcial abranja o texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea. Como a Emenda 2 inseriu apenas uma oração no caput do artigo 8º, o presidente não poderia vetar somente esse trecho. A supressão pela via do veto alcançaria uma unidade maior do dispositivo e afetaria os incisos e o parágrafo único que dependem do caput.
Mesmo que se aceite o procedimento adotado pelo Senado, a regulamentação terá de definir quais metas orientarão cada apoio e como seu cumprimento será medido, pois crédito, garantia ou prioridade administrativa sem entrega verificável podem elevar a extração e manter o processamento no exterior. A OCDE recomenda avaliar o financiamento das cadeias minerais pela retenção interna de valor, pela formação de competências, pela diversificação e pela redução de dependências. Essa avaliação pode usar capacidade de refino, volume processado, substituição de importações e prazo para retirada do benefício.
O saldo do PL é favorável, embora o texto possa ser melhorado em pontos delimitados, como o tratamento da exportação com baixo processamento, a definição das metas e a distribuição de competências administrativas. O possível vício de bicameralismo e as eventuais inconstitucionalidades parciais por vício de iniciativa também precisam ser enfrentados, sem que isso leve à rejeição da política em bloco. A regulamentação deverá permitir verificar, em cada projeto, quanto do apoio público se converteu em capacidade de beneficiamento, refino e transformação no Brasil.
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O autor relatou, no Instituto dos Advogados Brasileiros, o parecer da Comissão de Direito da Regulação sobre o Projeto de Lei 2.780/2024. O plenário aprovou pareceres com conclusões distintas. As posições aqui expostas são pessoais e não representam o instituto