Depois de tentativas frustradas no Congresso nos últimos anos, a reforma administrativa deve voltar a ter força no debate político no próximo governo. O tema aparece na campanha presidencial, embora os candidatos apresentem diferentes diagnósticos e caminhos para reformar o Estado.
Augusto Cury (Avante), Flávio Bolsonaro (PL), Renan Santos (Missão) e Romeu Zema (Novo) adotam expressamente o rótulo de reforma administrativa em seus programas, com propostas que alcançam, em diferentes graus, vínculos e carreiras dos servidores, avaliação de desempenho, supersalários, estrutura de ministérios e profissionalização da gestão. Lula (PT), por outro lado, não utiliza a expressão em seu programa e concentra as propostas na gestão de pessoas, na valorização dos servidores e na modernização da administração pública.
O JOTA analisou os planos de governo dos seis candidatos que melhor têm pontuado nas pesquisas eleitorais mais recentes. Entre eles, Zema apresenta as mudanças mais profundas nas regras do funcionalismo. A promessa é fazer uma reforma “que reduza gastos e deixe o governo enxuto e eficiente”. Inclui diminuir o número de ministérios, cortar cargos comissionados e rever autarquias e fundações. Ele também propõe vínculos por tempo indeterminado “sem estabilidade ampla”.
Do lado oposto está Lula. A “reforma administrativa” não é citada. Na campanha pela reeleição, o presidente foca na reestruturação da gestão de pessoas, na valorização e na negociação com servidores, no compartilhamento de estruturas administrativas e na ampliação das cotas no serviço público, em uma linha de continuidade das medidas conduzidas pelo Ministério da Gestão e da Inovação (MGI).
Ao longo do atual governo, a gestão Lula buscou se distanciar do rótulo, associado à PEC 32/2020, proposta de reforma administrativa apresentada durante o governo Jair Bolsonaro, e a uma agenda de redução do Estado.
Entre os demais candidatos, as propostas misturam, em graus diferentes, redução de despesas, avaliação de resultados, profissionalização das chefias e modernização tecnológica. Flávio Bolsonaro relaciona reforma administrativa a enxugamento da máquina e profissionalização. Augusto Cury, por sua vez, defende simplificar estruturas e criar mecanismos permanentes de avaliação de desempenho.
Com foco em ajuste fiscal, Renan insere as mudanças na estrutura do funcionalismo em uma agenda de reorganização do Estado. Já Caiado faz referência ao assunto de maneira mais genérica, dentro de um pacote de reformas.
Na avaliação de especialistas ouvidos pelo JOTA, há uma deficiência comum nos programas. Mesmo quando identificam problemas relevantes, poucos apresentam soluções suficientemente abrangentes.
“A modernização do Estado, quando aparece nos programas dos candidatos, é colocada de forma fragmentada, superficial e desconectada dos avanços técnicos, dos debates públicos e das propostas construídas nos últimos anos”, avalia Jessika Moreira, diretora-executiva do Movimento Pessoas à Frente. Para ela, faltam compromissos concretos sobre planejamento da força de trabalho, ingresso, carreiras, gestão de desempenho e profissionalização das lideranças públicas.
Em alguns programas, a maior eficiência do Estado aparece associada ao enxugamento da máquina pública. A relação é mais explícita em Zema e Flávio Bolsonaro, que propõem reduzir estruturas administrativas.
O professor de Gestão e Políticas Públicas da FGV-SP, Rafael Viegas, especialista em Administração Pública e Governo, avalia que um programa consistente deveria partir menos da discussão sobre o tamanho do Estado e mais de sua capacidade de entregar políticas e serviços.
“A questão central não é ter um Estado maior ou menor, isso é conversa eleitoreira, mas um Estado capaz de executar políticas, prestar contas e impedir que grupos internos capturem recursos e decisões”, afirma.
Viegas defende que as prioridades deveriam ser definir quais serviços o Estado precisa prestar, dimensionar a força de trabalho necessária, profissionalizar a administração, integrar sistemas e bases de dados e avaliar quais políticas públicas de fato geram resultados.
Principais propostas
Estabilidade
Romeu Zema é o candidato que mais avança na flexibilização dos vínculos. Ele defende “flexibilizar a composição da força de trabalho” e prevê tanto contratos por tempo determinado para projetos específicos quanto vínculos por tempo indeterminado “sem estabilidade ampla”. O candidato também defende definir de forma mais clara quais seriam os cargos típicos de Estado, que teriam regras próprias.
Não há propostas equivalentes nos outros planos. Cury, embora defenda uma “ampla reforma administrativa”, afirma que ela deverá modernizar carreiras e criar avaliações permanentes de desempenho “preservando direitos”. Lula, por sua vez, coloca a política de pessoal sob o foco da valorização e da negociação com os servidores.
Supersalários
Cury e Lula são os únicos entre os seis que não apresentam o combate às verbas extrateto como um eixo específico de seus planos de governo. Zema é novamente quem traz mais detalhes. Ele propõe regulamentar as verbas indenizatórias que podem ser pagas acima do teto constitucional e aplicar o limite remuneratório a todos os profissionais do setor público. Também promete reduzir licenças especiais, limitar as férias a 30 dias e extinguir auxílios e licenças que não existam no setor privado.
Com menor detalhamento, Flávio inclui o combate aos “penduricalhos e supersalários” no seu eixo de propostas voltadas ao enxugamento da máquina pública e à profissionalização da gestão. Renan trata o assunto como uma das medidas centrais dentro da sua proposta de ajuste e equilíbrio fiscal. Já Caiado fala em aplicar o teto constitucional de forma efetiva em todos os Poderes e órgãos, com transparência das parcelas remuneratórias e responsabilização de pagamentos incompatíveis com a Constituição.
O professor Rafael Viegas considera que nenhuma das medidas apresentadas é suficiente: “Não basta identificar os supersalários, isso está mapeado, é preciso responsabilizar quem ordena os pagamentos imorais e ilegais. Sem enfrentar a autonomia administrativa e o poder político das corporações beneficiadas, a medida vira promessa de campanha”.
Valorização do funcionalismo
O tema ganha maior centralidade no programa de Lula. O presidente afirma que seu atual governo promoveu “a maior reestruturação na gestão de pessoas do governo federal em um único mandato nas últimas três décadas” e retomou a política de “valorização e diálogo com os servidores”. Para um novo mandato, promete aprofundar esse processo a partir da Mesa Nacional de Negociação Permanente, reaberta no atual governo.
O assunto também aparece no programa de Zema, mas sob outra perspectiva. O ex-governador de Minas Gerais defende que a valorização esteja diretamente vinculada ao desempenho. Ele propõe valorizar quem entrega “resultados concretos” com progressão de carreira, bônus salariais e maior autonomia. Também pretende alterar o modelo de carreiras para reduzir a importância do tempo de serviço e aumentar o peso dos resultados na evolução profissional.
Caiado utiliza a ideia de valorização especialmente em áreas específicas. Na saúde, por exemplo, propõe educação permanente, segurança no trabalho, apoio à saúde mental e medidas de prevenção à violência e ao burnout para profissionais do SUS.
Augusto Cury defende “valorizar os servidores competentes”, mas não estabelece critérios detalhados para definir competência ou estruturar a valorização. Nos programas de Renan e Flávio, a valorização do funcionalismo não aparece como eixo importante.
Para Jessika Moreira, a valorização deveria integrar uma agenda mais ampla de gestão de pessoas, que inclua planejamento da força de trabalho, ingresso, modernização das carreiras, gestão de desempenho e profissionalização das lideranças. “Quem quer governar precisa dizer também como pretende construir esse Estado. E essa resposta passa por assumir compromissos concretos, com metas e prazos, sobre as pessoas que fazem o Estado funcionar”, afirma.
Gestão por resultados
O tema também aparece com desenhos distintos entre os planos de governo. Caiado concentra a proposta na alta administração. Os ministros teriam “cartas de missão”, com metas públicas, indicadores e avaliações periódicas. Cury também prevê metas anuais e mensuráveis para os ministérios e avaliação permanente de desempenho, mas não detalha como esses mecanismos seriam implementados.
Zema propõe avaliação 360 graus e “curva forçada de desempenho”, com bônus, progressão e maior autonomia para os mais bem avaliados e planos de desenvolvimento ou até desligamento em casos de baixo desempenho.
Já Flávio Bolsonaro defende a profissionalização da gestão, mas não especifica o mecanismo equivalente de avaliação individual.
Renan Santos, por sua vez, direciona a gestão por resultados sobretudo aos municípios. Sua proposta de Lei de Responsabilidade Gerencial prevê indicadores e consequências para gestores que descumprirem reiteradamente as metas, como “tutela gerencial”, inelegibilidade e processo por “improbidade gerencial”.
Lula, por outro lado, enfatiza valorização, negociação e formação dos servidores e não coloca a avaliação individual de desempenho no centro da política de pessoal.
O professor de Direito Administrativo da USP Vitor Rhein Schirato considera que parte desse debate se dá a partir de um diagnóstico equivocado. Para ele, a discussão sobre eficiência deveria se concentrar menos na avaliação dos servidores e mais na mensuração dos resultados das próprias políticas públicas – algo que, segundo ele, o Estado ainda faz pouco.
“Até hoje o Brasil mensurou de verdade uma única política pública, que é o Bolsa Família”, diz. Ele defende que, antes de discutir redução de estruturas ou outros mecanismos de eficiência, seria necessário identificar quais políticas funcionam. “Você tem que fazer uma análise criteriosa de quais são as políticas públicas que dão resultado e quais são as políticas públicas que não dão resultado.”
Para os especialistas, uma modernização efetiva do Estado deveria ir além das medidas presentes nos programas e articular gestão de pessoas, capacidade técnica, planejamento, orçamento e avaliação de políticas públicas.
Jessika Moreira, do Movimento Pessoas à Frente, considera que as propostas são, em geral, genéricas e dão pouco espaço à discussão sobre como construir a capacidade necessária para executar as políticas prometidas. “Quem quer governar precisa dizer também como pretende construir esse Estado”, afirma. Segundo ela, isso exige compromissos concretos, com metas e prazos, para “planejar a força de trabalho, melhorar a porta de entrada no serviço público, modernizar carreiras e gerir desempenho, profissionalizar a gestão das lideranças públicas e corrigir distorções”.
O professor Vitor Rhein Schirato acrescenta que repensar a máquina pública envolve reconstruir a capacidade técnica e de planejamento da burocracia, inclusive com quadros capazes de pensar para além dos ciclos eleitorais. “O ministro pensa em quatro anos. Quando muito, oito. Tem que ter alguém pensando em 30”, diz.
Schirato inclui ainda a capacidade orçamentária como condição para que qualquer proposta sobre modernização do Estado produza resultados. Para ele, não basta reorganizar órgãos e carreiras se o Executivo não tiver capacidade de direcionar recursos para as políticas que pretende executar.
O professor critica a ampliação do controle parlamentar sobre a destinação de recursos. “Não tem governo que funcione com 50% do orçamento na mão do Congresso”, afirma.
Propostas por tema
Reforma administrativa
Zema: reforma ampla, com mudanças em vínculos, carreiras, ingresso, avaliação, estrutura administrativa e remuneração.
Caiado: referência genérica a reformas administrativas; foco concreto em profissionalização, metas e capacidade de execução.
Renan Santos: reforma administrativa e do funcionalismo associada ao ajuste fiscal e à reorganização do Estado.
Flávio Bolsonaro: reforma administrativa, com redução da máquina e modernização das carreiras.
Augusto Cury: “ampla reforma administrativa” para simplificar estruturas, modernizar carreiras e fortalecer avaliação.
Lula: não utiliza o rótulo; propõe modernização do Estado e aprofundamento da reestruturação da gestão de pessoas.
Gestão de pessoas e carreiras
Zema: reorganização e unificação de carreiras, mobilidade entre órgãos e progressão mais vinculada ao desempenho.
Caiado: foco menor nas carreiras em geral e maior na qualificação e seleção da alta administração e em necessidades setoriais.
Renan Santos: aborda o funcionalismo principalmente pelo prisma da reforma e do equilíbrio fiscal; prevê fortalecimento de quadros técnicos em áreas específicas.
Flávio Bolsonaro: promete modernizar a carreira dos servidores, sem detalhar o novo desenho.
Augusto Cury: simplificação e modernização de carreiras e valorização dos servidores considerados competentes.
Lula: aprofundamento da reestruturação da gestão de pessoas, diálogo, formação e valorização por meio da Mesa Nacional de Negociação Permanente.
Estabilidade e vínculos
Zema: propõe contratos determinados para projetos e vínculos por tempo indeterminado “sem estabilidade ampla”, além de regras próprias para carreiras típicas de Estado.
Caiado: não apresenta proposta específica de flexibilização da estabilidade.
Renan Santos: não apresenta medida específica identificada sobre estabilidade.
Flávio Bolsonaro: defende reforma administrativa, mas não detalha alteração da estabilidade.
Augusto Cury: propõe reforma e avaliação de desempenho com preservação de direitos.
Lula: não propõe flexibilização da estabilidade.
Avaliação de desempenho e gestão por resultados
Zema: avaliação 360 graus, curva de desempenho, bônus e progressão para melhores resultados, além de medidas de desenvolvimento ou desligamento em casos de baixo desempenho.
Caiado: metas, indicadores e avaliações, principalmente para ministros, dirigentes e políticas setoriais.
Renan Santos: indicadores e consequências para a gestão municipal por meio da Lei de Responsabilidade Gerencial.
Flávio Bolsonaro: fala em eficiência e profissionalização, mas sem detalhar um sistema individual de avaliação.
Augusto Cury: avaliações permanentes e gestão pública orientada por metas e indicadores.
Lula: fala em eficiência e geração de valor público, mas não faz da avaliação individual de servidores um eixo central.
Supersalários
Zema: regulamentação de verbas indenizatórias, teto para todos os profissionais públicos, férias limitadas a 30 dias e revisão de auxílios e licenças.
Caiado: teto efetivo em todos os Poderes e órgãos, transparência das parcelas e responsabilização.
Renan Santos: combate aos supersalários dentro da agenda de austeridade e equilíbrio fiscal.
Flávio Bolsonaro: combate a “penduricalhos e supersalários”.
Augusto Cury: não apresenta proposta central específica sobre o tema.
Lula: não apresenta proposta central específica no plano analisado.
Concursos e ingresso
Zema: concursos devem avaliar competências e habilidades, além de conhecimento; prevê formação complementar em determinados casos.
Caiado: não há proposta geral específica identificada.
Renan Santos: não há proposta geral específica identificada.
Flávio Bolsonaro: não detalha mudanças na porta de entrada.
Augusto Cury: não detalha novo modelo de ingresso.
Lula: ingresso aparece associado à recomposição, diversidade e formação do funcionalismo, e não à substituição do modelo de concurso.
Profissionalização das lideranças
Zema: seleção de lideranças por mérito e competência.
Caiado: um dos eixos mais fortes do plano; dirigentes selecionados por competência, experiência e integridade e ministros sujeitos a metas.
Renan Santos: profissionalização e fortalecimento de quadros técnicos, particularmente na gestão municipal.
Flávio Bolsonaro: profissionalização da gestão pública e das agências reguladoras.
Augusto Cury: gestão profissional e orientada por indicadores, com menor detalhamento específico sobre recrutamento de dirigentes.
Lula: aparece parcialmente na agenda de gestão de pessoas e modernização, sem desenho tão específico de seleção de dirigentes quanto Caiado ou Zema.
Digitalização
Zema: ampliação dos serviços digitais para reduzir filas, deslocamentos e burocracia.
Caiado: digitalização, integração de dados e sistemas interoperáveis, com destaque para a saúde.
Renan Santos: tecnologia aparece sobretudo como instrumento de fiscalização, profissionalização e gestão municipal.
Flávio Bolsonaro: meta de digitalizar 100% dos serviços federais passíveis de digitalização.
Augusto Cury: automação, integração de órgãos e uso de inteligência artificial contra fraudes e desperdícios.
Lula: universalização de serviços digitais, fortalecimento do Gov.br, infraestrutura pública digital e compartilhamento de estruturas administrativas.
Capacidade de estados e municípios
Zema: coordenação federativa e mudanças administrativas aparecem no conjunto da proposta.
Caiado: forte preocupação com coordenação federativa e capacidade de execução.
Renan Santos: é o candidato que mais radicaliza nesse eixo, com reorganização municipal, Lei de Responsabilidade Gerencial e mecanismos federais de supervisão.
Flávio Bolsonaro: tema aparece de forma mais limitada.
Augusto Cury: aparece pontualmente.
Lula: forte aposta em cooperação federativa, infraestrutura digital compartilhada e formação de servidores estaduais e municipais.
Diversidade no serviço público
Zema: não aparece como eixo.
Caiado: defende igualdade de oportunidades e acompanhamento de resultados por raça, gênero e território.
Renan Santos: não há proposta específica identificada.
Flávio Bolsonaro: não há proposta específica identificada.
Augusto Cury: não há proposta específica identificada.
Lula: continuidade das cotas e ampliação da presença negra no funcionalismo, inclusive nos níveis superiores da administração.
