A busca por mais eficiência na gestão da dívida ativa pela Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo (PGE-SP), principalmente por meio de editais de transação tributária, teve como maior desafio a transformação da cultura institucional de tentar recuperar créditos unicamente pela via judicial. Essa é a avaliação da procuradora-geral do estado, Inês dos Santos Coimbra, para quem é importante abandonar a ideia de que o contribuinte é um adversário.
“O maior desafio da transação tributária é a mudança de cultura institucional, porque o acordo, a mediação, a negociação, exigem das partes compromisso com a solução do problema. Essa ideia de litigância adversarial vai dando espaço para uma ideia de litigância gerencial, na qual economicidade e a viabilidade da demanda vão se tornando importantes”, disse a procuradora durante o evento Diálogos Tributários, promovido pelo JOTA na última quinta-feira (18/6).
De acordo com Coimbra, essa mudança de postura também é uma tentativa de reduzir a colaboração das execuções fiscais para a alta litigância no Brasil. Além disso, passa pela adoção de uma perspectiva de que parte dos contribuintes devedores só precisa de condições um pouco melhores para entrar em conformidade — ou seja, não estão inadimplentes por má-fé.
A procuradora conta que uma das estratégias da PGE-SP para tirar do papel a mudança cultural almejada foi separar os procuradores: uma equipe só trabalha com transação, outra se dedica aos litígios. E a divisão dos profissionais teve um efeito secundário benéfico. Conforme vão se especializando na negociação, passam a observar as particularidades de cada tributo e dos respectivos devedores. Isso deve se refletir em diferentes editais de regularização.
Coimbra ressalta, porém, que também existe a necessidade de externar as vantagens da mudança cultural. A título de exemplo, citou o julgamento das contas de 2025 do governo paulista, realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) na quarta-feira (17/6). A Corte aprovou as contas com ressalvas à gestão previdenciária e ao volume do que chamou de “renúncias fiscais” — isenções ou reduções de tributos concedidos, inclusive, para empresas inscritas no Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados (Cadin). Para a procuradora, não se deve falar em renúncia porque, se “alguma coisa diferente” não for feita, receita alguma entrará nos cofres públicos”.
“A atuação da advocacia pública é muito estruturada na lógica da supremacia do interesse público e a transação fica com uma cara de ‘coisa esquisita’. Se a gente seguir com uma ação, interpuser todos os recursos e lá na frente perder, ninguém nunca vai me cobrar nada. Agora, se eu fizer um acordo, por mais que eu demonstre a vantajosidade para o Estado e o custo da litigância, são milhões e milhões de perguntas”, ponderou.
E continua: “Esse é um desafio que a gente enfrenta. Inovar na administração pública traz muitos riscos ainda, mas a transação surge como uma alternativa à essa litigância adversarial”.
Reforma tributária
Questionada sobre o andamento da transição para o novo sistema tributário criado pela Emenda Constitucional 132/2023 e pelas Leis Complementares 214/2025 e 227/2026, a procuradora-geral do estado de São Paulo demonstrou preocupação especial com a falta de definição sobre o contencioso judicial para a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
A questão reside no fato de o primeiro tributo ser de competência da União enquanto o segundo compete aos estados e municípios. No sistema atual, cabe à Justiça Federal a análise do PIS e da Cofins e às Justiças Estaduais as discussões sobre ICMS e ISS. Se a divisão for mantida, porém, existe a possibilidade de serem proferidas decisões conflitantes a respeito de tributos com os mesmos fatos geradores.
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“Penso que o principal desafio é o de não criar uma babel de jurisprudência. E talvez a gente devesse ter alguns remédios rápidos, talvez o desafio seja menos ter uma decisão boa e mais ter uma decisão rápida. Às vezes, é melhor ter um fim com o terror do que ter um terror sem fim, porque aí o sistema vai se ajustando”, comentou.
Em meio a incertezas, destacou como algo positivo a organização dos trabalhos do Comitê Gestor do IBS, órgão responsável por administrar, padronizar e uniformizar a jurisprudência administrativa do novo tributo estadual/municipal. Coimbra afirma que os representantes dos Estados e os representantes dos municípios demoraram para se entender, mas a situação “entrou um pouco mais no trilho”.
De forma geral, diz acreditar que a estrutura necessária para a operação do novo sistema não estará pronta em 1º de janeiro de 2027, data definida para o início de sua implementação gradual: “Me parece que alguns pontos da reforma vão precisar ser prorrogados”, afirmou.
Sem entrar em detalhes, a procuradora citou o split payment, mecanismo que vai permitir o recolhimento automático dos tributos no momento da transação. Só em 12 de maio o governo federal publicou a portaria que criou um grupo de estudo para dar início aos estudos sobre modelos de remuneração da rede bancária e a operacionalização do mecanismo.
Combate à fraude fiscal
As operações Carbono Oculto e Poço de Lobato, deflagradas em agosto e novembro de 2025, marcaram o início da colaboração entre a PGE-SP e o Ministério Público do Estado de São Paulo (MP-SP) com órgãos federais, como a Receita Federal do Brasil (RFB) e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). Para Coimbra, essa articulação é necessária porque as fraudes fiscais estão cada vez mais sofisticadas e inseridas em “contextos maiores de criminalidade” que exigem a maior quantidade possível de dados.
“A informação, hoje, é o maior tesouro que se pode ter. E na hora em que cada um coloca na mesa o que tem, o mosaico vai se formando e fica muito poderoso”, comentou.
A procuradora pondera, no entanto, que é necessário ter cuidado para evitar que o tema seja politizado e surjam disputas por protagonismo: “A politização é muito perigosa porque tende a criar mais muros do que pontes. E a gente precisa de um monte de pontes para combater esse mal”.
Em nível estadual, a Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo (Sefaz), o MP-SP e a PGE-SP têm atuado de forma conjunta no combate à atividades econômicas e tributárias ilegais no âmbito do Comitê Interinstitucional de Recuperação de Ativos no Estado de São Paulo (Cira-SP), criado em 2020. De acordo com relatório da força-tarefa divulgado em 2025, o grupo possibilitou a regularização de R$ 5,1 bilhões e a arrecadação de R$ 1,2 bilhão.