Quando se fala em insegurança jurídica, a primeira associação costuma ser com leis confusas ou normas que mudam com frequência. Mas, para a Confederação Nacional da Indústria (CNI), o maior desafio está na forma como o próprio Estado lida com decisões já consolidadas. Essa é a leitura que estrutura o capítulo sobre segurança jurídica do documento “Construindo o Brasil 2050”, um dos 18 tópicos prioritários que a confederação vai apresentar aos pré-candidatos à Presidência da República, em 22 de junho, durante o evento “A Indústria na Agenda dos Presidenciáveis”, em Brasília.
O seguinte exemplo ajuda a ilustrar o problema. Os tribunais superiores já definiram que certas verbas pagas aos trabalhadores, por terem caráter indenizatório e não remuneração habitual, não devem ser tributadas pela contribuição previdenciária. Ainda assim, segundo a CNI, o INSS e ministérios continuam cobrando tributos sobre esses valores, como se a questão estivesse aberta. “As empresas são obrigadas a continuar litigando para obter o reconhecimento de direitos que já foram amplamente reconhecidos pelo Poder Judiciário”, afirma Alexandre Vitorino, diretor jurídico da CNI.
Assim, uma disputa supostamente encerrada nos tribunais volta a gerar custo para as empresas, seja com novos processos para garantir algo que os tribunais já definiram, seja com a incerteza contábil de não saber se um valor reconhecido como isento vai ou não ser cobrado. “Mesmo após a definição da controvérsia jurídica pelos tribunais, o contribuinte continua sujeito a autuações, cobranças ou exigências administrativas”, diz Vitorino. Para a CNI, esse tipo de situação revela uma assimetria: enquanto se exige das empresas uma conformidade rigorosa com a lei, o Estado nem sempre se sente obrigado a cumprir o que foi decidido por ele.
Esse mesmo raciocínio está no centro de uma das ações mais concretas da entidade nessa frente, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1.276, proposta a pedido do Conselho de Assuntos Jurídicos da CNI contra a Súmula CARF 169. Ela trata da aplicação, em processos administrativos fiscais, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), alterada em 2019 justamente para tornar as decisões da administração pública mais previsíveis. Entre outros pontos, a LINDB determina que mudanças de entendimento levem em conta a boa-fé do contribuinte e os efeitos práticos das decisões, evitando que uma nova leitura da lei seja aplicada retroativamente sobre quem agiu de acordo com o entendimento vigente até então.
A Súmula CARF 169, na avaliação da CNI, afasta esses critérios no âmbito tributário, abrindo espaço para que a Receita Federal cobre retroativamente tributos com base em interpretações novas, mesmo que o contribuinte tenha seguido, à época, o entendimento então adotado pela própria administração. “A preocupação é que mudanças interpretativas possam gerar autuações ou cobranças bilionárias sem adequada consideração da boa-fé do contribuinte, dos entendimentos anteriormente adotados pela Administração ou das consequências econômicas das decisões”, explica Vitorino. Segundo ele, o caso abre um debate que transcende a discussão tributária específica e alcança uma questão institucional mais ampla sobre o “grau de previsibilidade que os administrados podem esperar da atuação estatal.”
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Esse padrão, de decisões que não pegam, jurisprudência que não vincula a própria administração e interpretações que mudam sem aviso, tem reflexo direto nos rankings internacionais. Segundo o Rule of Law Index, do World Justice Project, o país obteve nota 0,50 em segurança jurídica em 2025, abaixo das médias global (0,55) e da América Latina (0,51), ocupando a 78ª posição entre 143 países avaliados. Para Vitorino, a posição do Brasil reflete um conjunto de fatores que se reforçam mutuamente, como “a elevada instabilidade regulatória, a excessiva complexidade normativa, a morosidade dos processos administrativos e judiciais, a imprevisibilidade decisória e a dificuldade de observância uniforme de precedentes e jurisprudência consolidada”.
Isso se traduz em um custo que as empresas embutem antecipadamente em suas decisões. “O empresário precisa incorporar ao preço de seus produtos um prêmio de risco jurídico, o que afeta toda a economia”, afirma Vitorino. Esse prêmio aparece de formas distintas: no custo do crédito, na taxa exigida por investidores e no adiamento de projetos cujo retorno depende de regras que podem não estar mais em vigor quando o investimento maturar.
Como reduzir a litigiosidade
Para reverter esse quadro, a CNI defende medidas que vão na direção de obrigar a administração pública a respeitar suas próprias decisões. Uma das propostas é a adoção de normas internas vinculantes que obriguem a Procuradoria da Fazenda Nacional, a Procuradoria-Geral Federal e a Advocacia-Geral da União (AGU)a arquivar processos e desistir de recursos que contrariem jurisprudência pacificada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ). Atualmente, é comum que esses órgãos continuem recorrendo mesmo em teses definidas em caráter repetitivo, prolongando disputas que, na prática, têm resultado conhecido.
A entidade também aposta na ampliação de mecanismos que tirem conflitos do Judiciário antes que eles cheguem lá, como a arbitragem e os comitês de resolução de disputas (dispute boards) em contratos com a administração pública. Esses instrumentos vêm sendo usados em projetos de infraestrutura para resolver divergências técnicas durante a execução da obra, sem necessidade de paralisação. Segundo Vitorino, o Brasil avançou nesse campo nos últimos anos, mas o obstáculo que trava uma adoção mais ampla hoje é menos jurídico do que cultural. “Muitos gestores públicos receiam utilizar esses mecanismos por falta de familiaridade ou por preocupações relacionadas ao controle externo”, afirma.
Há ainda duas frentes do documento voltadas à maneira como as regras chegam até as empresas. Uma delas é a digitalização e consolidação das normas em uma base de dados única, com apoio de inteligência artificial. Hoje, segundo a CNI, uma mesma empresa pode estar sujeita a milhares de normas editadas por União, estados e municípios, sem que exista um instrumento que organize esse conjunto. “O desafio não é apenas tecnológico, é principalmente organizacional e federativo”, diz Vitorino.
A outra é o licenciamento ambiental em obras públicas. A CNI defende que a viabilidade ambiental de um empreendimento seja aprovada antes do início da licitação, e não depois, inversão que, segundo a entidade, está na raiz de boa parte das obras públicas que ficam paradas por anos à espera de licenças. “Não faz sentido licitar uma obra cuja viabilidade ambiental ainda não foi adequadamente analisada”, resume o diretor jurídico da CNI.
