Em agosto de 2025, a Corregedoria Nacional do Ministério Público editou a Recomendação de Caráter Geral 05/2025 CNMP-CN, orientando a adoção de boas práticas para a atuação em processos estruturais no âmbito do Ministério Público. Logo em seu artigo inaugural, o referido documento elenca uma série de interesses e/ou políticas públicas a serem tratadas pelos membros do parquet também a partir da perspectiva estrutural: meio ambiente, saúde, educação, segurança pública, urbanismo e, ainda, a violência contra as mulheres.
O documento foi publicado menos de um mês após o ajuizamento de uma arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) pelo Instituto Nós Por Elas. A ação busca o reconhecimento do “Estado de Coisas Inconstitucional”[1] no enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher em território nacional[2].
Em breve síntese, a petição inicial da ADPF 1422 aponta: a) inúmeras falhas de caráter estrutural nas políticas públicas de prevenção e enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher (v.g., subnotificação de casos, aumento anual dos índices de violência); b) ação deficitária do Poder Público na perspectiva protetiva e no oferecimento de atendimento especializado (serviços ofertados pela rede de proteção da mulher); c) problemas estruturais detectados no âmbito do próprio sistema de justiça (v.g., superlotação das varas especializadas, insuficiência de delegacias da mulher em território nacional), dentre outros argumentos.
Ao comentar o ajuizamento da ADPF 1242, Nunes não hesitou em afirmar que: “A violência doméstica e familiar contra as mulheres é, talvez, uma das mais agudas expressões de um problema estrutural no Brasil. Sua gravidade e persistência não decorrem apenas da ausência de políticas públicas, mas da insuficiência de respostas. A superação desse cenário demanda um processo estruturado, com atuação coordenada dos entes federativos, baseado em metas verificáveis e supervisão contínua”[3].
Para além da ADPF ajuizada, ainda nos parece oportuno rememorar ao leitor que, em junho de 2024, entrou em vigor a Lei nº 14.899, determinando a elaboração e consequente implementação, pelos Estados e Municípios, de planos de enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher. Trata-se – ao menos no sentir deste autor – de uma sinalização do Congresso Nacional aos entes federativos estaduais e municipais acerca da necessidade de uma reorganização estrutural em matéria de políticas públicas envolvendo o enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher no país.
Há mais: a própria Lei Maria da Penha é categórica ao prever seu artigo 8º, caput, que: “a política pública que visa coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher far-se-á por meio de um conjunto articulado de ações da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de ações não-governamentais”[4].
Pois bem. Realizado este pequeno panorama entre a ligação dos processos estruturais e o fenômeno do enfrentamento à violência contra a mulher, é necessário, neste momento, situar o leitor em termos conceituais, especialmente no tocante à gramática dos processos estruturais.
Neste cenário, Didier Júnior, Zaneti Júnior e Oliveira alertam que “o conceito de processo estrutural pressupõe o de problema estrutural”[5], o qual é definido pelos mencionados autores como “a existência de um estado de desconformidade estruturada – uma situação de ilicitude contínua e permanente ou uma situação de desconformidade, ainda que não propriamente ilícita, no sentido de ser uma situação que não corresponde ao estado de coisas considerado ideal”[6].
Por fim, concluem os referidos autores: “Como quer que seja, o problema estrutural se configura a partir de um estado de coisas que necessita de reorganização (ou de reestruturação)”[7].
Seguindo a mesma linha de raciocínio, Vitorelli define o processo coletivo estrutural como: “um mecanismo no qual se pretende, pela atuação jurisdicional, a reorganização de uma estrutura burocrática, pública ou privada, que causa, fomenta ou viabiliza a ocorrência de uma violação a direitos pelo modo como funciona, originando um litígio estrutural”[8].
Antes de adentrar às possibilidades de atuação do membro do Ministério Público em matéria de enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher pela via do processo estrutural, um disclaimer ao leitor deve ser realizado: a despeito da utilização do vocábulo “processo” ao longo do texto da Recomendação de Caráter Geral nº 05/2025 exarada pela Corregedoria Nacional do Ministério Público, o tema, quando proposto como forma de aprimoramento institucional dos membros do Ministério Público pelo CNMP, tratou da matéria englobando também as possibilidades extrajudiciais de atuação dos membros do parquet, conforme artigos 2º, 3º, 4º e 5º da referida recomendação.
Logo, os processos/procedimentos estruturais se apresentam como um caminho promissor para a solução de problemas complexos e de índole estrutural em matéria de enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher, independentemente do recorte adotado (v.g., saúde, educação, segurança pública, assistência social etc). Vejamos algumas possibilidades de atuação dos membros do parquet em matéria de combate à VDFCM pela via estrutural.
Inicialmente, a Recomendação Geral nº 05/2025-CNMP, em seu art. 5º, aponta para a priorização na atuação estrutural pela via extrajudicial. Assim, deverá ser dada preferência à utilização dos expedientes extrajudiciais outorgados pela Constituição Federal de 1988 e pela legislação infraconstitucional aos membros do Ministério Público (v.g., inquérito civil, procedimento administrativo, recomendação administrativa, termos de ajustamento de conduta, audiências públicas etc)[9]. Além disso, o próprio dispositivo mencionado estimula a construção de consensos mediante a adoção de métodos autocompositivos, tais como a mediação e a negociação.
Ainda, estabelece a recomendação que, ao identificar um problema estrutural em matéria de VDFCM, deve o membro do Ministério Público instaurar um “procedimento administrativo estrutural” (art. 2º) para acompanhar a falha estrutural percebida e, ato contínuo, delinear um “ciclo estrutural de atuação” (art. 3º), composto pelas seguintes etapas: a) diagnóstico do problema (inciso I); b) plano estrutural (inciso II); c) execução (inciso III); d) monitoramento (inciso IV); e) revisão (inciso V) e f) encerramento.
A idealização deste ciclo estrutural mediante a delimitação de cada etapa do procedimento administrativo estrutural funcionará como uma espécie de passo a passo ao Promotor de Justiça que, após identificar falhas estruturais em políticas públicas envolvendo o enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher, atuará (na seara extrajudicial) como o condutor da construção de uma solução estrutural, sempre em diálogo com a multiplicidade (multipolaridade) de atores envolvidos (característica ínsita das demandas estruturais)[10].
Durante o percorrer do ciclo estrutural, é comum que o agente ministerial determine no bojo do respectivo expediente extrajudicial determinadas providências “em cascata”, característica típica dos processos estruturais que tramitam perante o Poder Judiciário, mas que podem ser transportadas, mutatis mutandis, também para solução do problema estrutural pela via extrajudicial.
Sobre o conceito de provimentos em cascata, é a lição de Arenhart: “é muito frequente no emprego de medidas estruturais a necessidade de se recorrer a provimentos em cascata, de modo que os problemas devam ser resolvidos à medida que apareçam. Assim, por exemplo, é típico das medidas estruturais a prolação de uma primeira decisão, que se limitará a fixar em linhas gerais as diretrizes para a proteção do direito a ser tutelado, criando o núcleo da posição jurisdicional sobre o problema a ele levado”[11].
A título ilustrativo, vejamos dois exemplos de problemas estruturais possíveis de serem constatados em matéria de enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher.
Exemplo nº 01: Identificação de falhas estruturais em políticas públicas de segurança destinadas às mulheres vítimas de violência doméstica e familiar contra a mulher. Suponhamos que ao chegar em determinada comarca, o agente ministerial verifica que: a) o formulário nacional para avaliação de risco (FONAR) não é aplicado pela autoridade policial; b) as mulheres vítimas de violência doméstica possuem dificuldade para realizar o laudo de exame de lesões corporais; c) os padrões de qualidade idealizados pelo art. 10-A da Lei Maria da Penha em matéria de atendimento às vítimas de violência não está sendo observado (prestado preferencialmente por servidoras públicas do sexo feminino, a garantia de não contato entre vítima e agressor no interior da repartição policial, a não revitimização da depoente etc) e d) a inexistência de programas de recuperação e reeducação para homens autores de violência doméstica (Grupos Reflexivos), esvaziando a aplicação dos artigos 22, incisos VI e VII da LMP.
Exemplo nº 02: Identificação de falhas estruturais em políticas públicas de saúde destinadas às mulheres vítimas de violência doméstica e familiar contra a mulher. Suponhamos que, na mesma localidade, o integrante do Ministério Público ainda constatou: a) a não observância da Lei 14.737/2023, popularmente conhecida como “Lei do Acompanhante”; b) a inaplicabilidade da notificação compulsória em casos de VDFCM por parte dos serviços de saúde; c) a não prestação de atendimento prioritário no Sistema Único de Saúde (SUS) às mulheres vítimas de violência doméstica, em absoluto descompasso com o art. 9º da Lei Maria da Penha e d) a inobservância da Lei 13.239/2015, que instituiu política pública às mulheres vítimas de violência doméstica consistente na realização de cirurgia plástica reparadora em razão de sequelas causadas por episódio de VDF.
Em ambos os exemplos mencionados, é possível perceber: a) falhas estruturais em um segmento específico de políticas públicas (segurança pública e saúde) decorrentes de uma omissão estatal envolvendo múltiplos atores; b) o atingimento de um número indeterminado de pessoas (mulheres vítimas de violência doméstica e familiar, seja na perspectiva de episódios já consumados, ou ainda, de situações vindouras) e c) a violação massiva de direitos fundamentais de um grupo específico: mulheres vítimas de violência doméstica.
Infelizmente, tais exemplos, embora ilustrativos para fins desta abordagem, não se descuram da realidade brasileira, e a solução para tais casos perpassa, necessariamente, pela adoção de uma atuação ministerial a partir da perspectiva estrutural. Do outro lado, Estados e Municípios eventualmente envolvidos possuem uma obrigação ex lege – conforme já mencionado na introdução deste texto – de elaborar planos de metas para o enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher.
Em síntese, para a solução de ambos os casos ilustrados, é possível afirmar a um só tempo que, a adoção de uma solução estrutural extrajudicial pelo membro do Ministério Público é a via mais adequada, à luz do iter procedimental trazido ao longo deste texto. Ainda, a utilização das normas do processo estrutural nos exemplos trazidos fomenta aos Estados, Distrito Federal e Municípios o cumprimento do arcabouço legal contido na Lei nº 14.899/2024.
No ano de 2025, o Mapa da Segurança Pública[12] e o Atlas da Violência[13] chegaram à mesma conclusão: os índices de violência contra a mulher em território nacional encontram-se em uma curva ascendente. Na opinião deste autor, os problemas estruturais invocados na ADPF 1242 são cristalinos, e os estudos empíricos retromencionados apenas reforçam a tese jurídica argumentada na petição inicial.
O caminho para soluções que transformem esta realidade parece evidente: o enfrentamento da violência doméstica e familiar pela via da tutela estrutural. Caberá ao Ministério Público ser protagonista neste cenário, uma vez que é a instituição incumbida da defesa e promoção das mulheres vítimas de violência doméstica e dispõe dos expedientes extrajudiciais necessários (outorgados pela Constituição e pela legislação infraconstitucional) à busca de soluções definitivas para problemas complexos e que perduram por significativo período[14].
Espero que tenham gostado. Até a próxima!
[1] A categoria do Estado de Coisas Inconstitucional foi criada pela Corte Constitucional da Colômbia e visa reconhecer a massiva e endêmica violação de direitos fundamentais decorrentes de atos omissivos e comissivos praticados por diferentes autoridades públicas somado ao fato destas mesmas autoridades quedarem-se inertes por significativo período na busca por uma solução do problema. No Brasil, o tema foi discutido pela primeira vez no Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADPF 347, que reconheceu o ECI do sistema carcerário brasileiro. Nesse sentido, ver: STF (Tribunal Pleno), ADPF 347, Rel. Ministro Marco Aurélio, 4 de outubro de 2023. Para reconhecimento do ECI em determinada situação, é necessária a constatação de quatro requisitos concomitantes, segundo Carlos Alexandre de Azevedo Campos: a) a constatação de uma violação massiva de direitos fundamentais que recai sobre um número amplo de pessoas; b) a omissão reiterada e persistente das autoridades públicas no cumprimento de suas obrigações e na promoção dos direitos fundamentais; c) a necessidade de expedição de “ordens de correção estrutural” para uma pluralidade de órgãos, ante a constatação de uma verdadeira falha estruturante e d) a potencialidade de congestionamento da justiça, se todos os que tiverem seus direitos violados acorrerem individualmente o Poder Judiciário. Para um aprofundamento sobre o fenômeno do Estado de Coisas Inconstitucional, ver: CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Estado de Coisas Inconstitucional. São Paulo: Juspodivm, 2019.
[2] STF, ADPF 1242, Rel. Ministro Dias Toffoli (pendente de julgamento).
[3] NUNES, Aline Leal. Violência doméstica e omissão estatal: o processo estrutural pode romper o ciclo?. Jota, jul. 2025. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/advogadas-publicas-em-debate/violencia-domestica-e-omissao-estatal-o-processo-estrutural-pode-romper-o-ciclo. Acesso em: 30 dez. 2025.
[4] Art. 8º, caput, Lei nº 11.340/2006.
[5] DIDIER JÚNIOR, Fredie; ZANETI JÚNIOR, Hermes; OLIVEIRA, Rafael Alexandria de. Elementos para uma teoria do processo estrutural aplicada ao processo civil brasileiro. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, n. 75, jan./mar. 2020.
[6] Id., 2020.
[7] Id., 2020.
[8] VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: Teoria e Prática. 4. ed. São Paulo: Juspodivm, 2025, p. 259.
[9] A doutrina também reconhece a possibilidade da tomada de medidas estruturais extrajudiciais, tais como o procedimento administrativo estrutural e o termo de ajustamento de conduta estrutural. Nesse sentido, ver: VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: Teoria e Prática. 4. ed. São Paulo: Juspodivm, 2025, p. 169-274.
[10] ARENHART, Sérgio Cruz; OSNA, Gustavo; JOBIM, Marco Félix. Curso de Processo Estrutural. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2025, p. 79.
[11] ARENHART, Sérgio Cruz. Decisões estruturais no direito processual civil brasileiro. Revista de Processo, São Paulo, v. 225, p. 389-410, nov. 2013, p. 405.
[12] BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Mapa da Segurança Pública 2025. Brasília, DF: Ministério da Justiça e Segurança Pública, 2025. Disponível em: https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-seguranca/seguranca-publica/estatistica/dados-nacionais-1/mapa-da-seguranca-publica-2024. Acesso em: 30 dez. 2025.
[13] INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Atlas da Violência 2025. Brasília, DF: IPEA, 2025. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/atlasviolencia/publicacoes. Acesso em: 30 dez. 2025.
[14] Sobre a atuação do Ministério Público como protagonista nos processos estruturais, ver: JUNIOR, Joaquim Ribeiro de Souza. Processos estruturais e a atuação do Ministério Público. Thoth, Londrina, 2024.
