O IOF (Imposto sobre Operações Financeiras) é um tributo federal que incide sobre transações financeiras feitas por pessoas físicas e jurídicas. Criado em 1966, ele se destaca por ser um imposto com função não apenas arrecadatória, mas também regulatória: o governo pode ajustar suas alíquotas por meio de decretos, sem a necessidade de passar por um longo processo legislativo.
Essa característica torna o IOF um instrumento flexível de política econômica. Contudo, essa mesma flexibilidade o transforma em alvo frequente de disputas institucionais, como se viu recentemente.
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A tentativa do governo Lula de elevar as alíquotas do IOF por decreto foi uma saída pensada para resolver o problema do déficit no curto prazo e não cortar despesas do orçamento social. Porém, resultou em uma das maiores derrotas do Executivo no Congresso Nacional. Esse evento coloca mais lenha na fogueira do debate sobre a governabilidade no Brasil. Será que a “caixa de ferramentas” do presidente está se tornando obsoleta?
O Projeto de Decreto Legislativo 214/2025, apresentado pelo deputado Zucco (PL-RS), sustou os efeitos dos decretos presidenciais que alteravam o imposto. A medida não apenas foi aprovada com ampla maioria, como também expôs, mais uma vez, a fragilidade da articulação política do governo na Câmara dos Deputados. Sua aprovação coincidiu com a votação, no Senado, da proposta de aumento do número de parlamentares, o que levou alguns setores a interpretarem o avanço do PDL como uma cortina de fumaça.
A resposta do Planalto veio rapidamente. A Advocacia-Geral da União acionou o STF alegando que o Legislativo invadiu competências do Executivo, desrespeitando o princípio da separação dos Poderes e comprometendo a estabilidade financeira, já que os efeitos do decreto já haviam sido incorporados ao planejamento orçamentário.
O próprio presidente Lula classificou a decisão da Câmara como uma quebra de acordo, acusando o presidente da Casa, deputado Hugo Motta (Republicanos-PB), de ter levado a matéria à votação de forma unilateral, mesmo após tratativas com o governo. Lula defendeu o direito do Executivo de recorrer ao Judiciário sempre que julgar necessário e reforçou o argumento de que governar, nas atuais condições, exige recorrer a todas as ferramentas institucionais disponíveis.
No entanto, o embate entre os Poderes ganhou um novo capítulo com a decisão do ministro Alexandre de Moraes, do STF, em 4 de julho. Moraes suspendeu tanto os efeitos dos decretos do Executivo quanto o decreto legislativo que os anulava, determinando uma audiência de conciliação entre os Poderes para o próximo dia 15 de julho, em Brasília.
Além disso, deu prazo de cinco dias para que Executivo e Legislativo apresentem justificativas técnicas sobre os atos que editaram e contestaram, em um esforço para restaurar o diálogo institucional diante de um impasse que pode afetar a execução do orçamento de 2025 e a confiança nos rumos da política econômica.
Vale lembrar que o IOF, apesar de pouco debatido pela população em geral, é um dos impostos mais “maleáveis” do sistema tributário brasileiro. Sua natureza extrafiscal, e não estritamente arrecadatória, permite que o governo o utilize como instrumento de intervenção rápida na economia. Mas é justamente essa característica que acendeu o alerta no Congresso. Deputados e senadores veem com desconfiança a possibilidade de o Executivo usar o IOF para aumentar a carga tributária “pela porta dos fundos”, sem negociação política (in)formal.
Nesse contexto, a apresentação de Projetos de Decreto Legislativo com o objetivo de sustar atos do Executivo é uma prática recorrente no contexto do chamado “jogo duro constitucional”. Como aponta Tushnet em sua obra Constitutional Hardball, há entendimentos tácitos que desestimulam avanços sobre áreas que podem gerar atrito entre os Poderes, mesmo quando esses movimentos são juridicamente permitidos.
Em outras palavras, um PDL, por exemplo, pode até ser apresentado para “fazer barulho”, como teria sido o caso do já mencionado PDL 214/2025, mas avançar com a sua aprovação pode gerar um custo reputacional para o sistema político como um todo.
Nesse sentido, foi a primeira vez, desde 1992, que um decreto presidencial foi sustado pelo Congresso. A ferramenta está prevista na Constituição, mas era considerada “letra morta” por esse acordo informal de não usar, até agora. É nesse cenário que o chamado “presidencialismo de coalizão”, a despeito das diferentes correntes teóricas, vem sofrendo reconfigurações que têm tornado a governabilidade mais difícil e custosa. Além da aprovação do PDL em questão, há outros instrumentos de governabilidade a serem observados.
Vejamos um panorama dos últimos anos: de 2003 a 2018 e entre 2021 e 2022, presidentes aprovaram mais Medidas Provisórias (MPs) no Congresso do que deixaram caducar, mesmo em momentos de base fragilizada.
O padrão foi rompido nos dois primeiros anos do governo Bolsonaro. Os anos de 2019 e 2020 foram atípicos: quase metade das MPs editadas por Bolsonaro perdeu validade antes de votação no Congresso.
Em 2020, das 107 MPs editadas por Bolsonaro, 54 perderam validade sem análise do Congresso. As outras 53 foram aprovadas e sancionadas. Um ano antes, o padrão se repetiu: 23 MPs caducaram e 22 foram aprovadas. Na mudança de governo em 2023, mais de 70% das medidas provisórias de Lula caducaram no Congresso.
Além das MPs, conforme Lúcio Rennó e Isaac Sassi apresentam no texto “Lula e a ‘terra incógnita’: a relação Executivo-Legislativo no Brasil sob a nova égide institucional”, o cenário de derrubada de vetos vem ganhando força de 2014 em diante. Isso também mostra a fragilidade do jogo duro constitucional, pois os vetos, antes da reforma de 2013, eram mantidos pelo Congresso devido àqueles entendimentos informais pré-estabelecidos de não utilização de certos instrumentos desgastantes para outros poderes.
Para fins de comparação ao longo do tempo, entre 2023 e 2024, 25% dos vetos de Lula 3 foram derrubados. Bolsonaro, em quatro anos, teve 27% dos vetos derrubados e Temer (2016-2018), por outro lado, 8%. No período anterior a Temer, os percentuais eram irrisórios.
Por fim, há uma evolução concomitante da capacidade do parlamento em controlar o orçamento desde a reforma constitucional de 2015, ainda com Eduardo Cunha (então no MDB-RJ) na presidência da Câmara. A evolução do cenário das emendas foi tamanha que, no momento atual, tem-se a obrigação da execução de emendas que não necessariamente garantem governabilidade.
E agora? O Planalto estuda contingenciar emendas parlamentares como retaliação. Também busca a judicialização do PDL aprovado. A perda estimada com a derrubada dos decretos é da ordem de R$ 12 bilhões e pode levar a novos cortes orçamentários em 2025, com impactos em políticas públicas de saúde, educação e programas sociais.
Nesse cenário, o que está em jogo não é apenas o imposto em si, mas os limites do presidencialismo brasileiro. O uso do STF como árbitro entre Legislativo e Executivo revela um sistema em que os freios e contrapesos estão ativados em potência máxima, mas talvez às custas da estabilidade e previsibilidade que a política econômica requer. A disputa em torno do IOF é, ao fim e ao cabo, mais um sintoma de um sistema em mutação, no qual as ferramentas tradicionais de governar parecem cada vez mais enferrujadas.