A discussão sobre o futuro institucional do Banco Central voltou ao centro do debate político com a tramitação da PEC 65/2023. A matéria foi incluída na pauta da Comissão de Constituição e Justiça do Senado e propõe uma mudança profunda no desenho jurídico da autoridade monetária brasileira.
O texto transforma o BC em uma entidade pública de natureza especial, dotada de autonomia orçamentária e financeira, com a finalidade de exercer atividades típicas de Estado relacionadas à política monetária, à supervisão do sistema financeiro e ao exercício do poder regulatório.
Mas o que significa, afinal, “constitucionalizar” a autonomia de uma entidade administrativa?
Nesse ponto, é preciso lembrar que o Banco Central já possui autonomia operacional e técnica assegurada pela Lei Complementar 179/2021, que instituiu mandatos fixos para seus dirigentes com a premissa de reduzir a influência direta do governo de turno sobre a condução da política monetária. Logo, uma primeira resposta seria a de que a PEC apenas reforça garantias já existentes. Essa, no entanto, é apenas a camada mais superficial da questão.
Embora a PEC tenha como objeto imediato o BC, a questão de fundo não diz respeito apenas à política monetária, mas aos mecanismos constitucionais de controle dos poderes do Estado. Isso porque, instituições como o Banco Central, as agências reguladoras, o Cade e a CVM desempenham competências que afetam o exercício das funções típica dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
Elas editam normas técnicas com efeitos gerais, fiscalizam e executam políticas públicas e, em muitos casos, conduzem processos administrativos capazes de impor sanções e solucionar controvérsias, exercendo funções frequentemente qualificadas como normativas, executivas e quasi judiciais. Sua existência revela, portanto, que a distribuição do poder no Estado contemporâneo não se esgota na divisão formal entre os três poderes orgânicos.
Ao deslocar determinadas competências para entidades dotadas de autonomia institucional, o ordenamento cria centros decisórios capazes de atuar como mecanismos adicionais de fragmentação e contenção do poder do Estado.
Essa nova arquitetura constitucional tem relação com uma atualização da própria ideia de rule of law[1]. Tradicionalmente, a contenção do poder estatal era associada à rígida separação entre Legislativo, Executivo e Judiciário. As democracias contemporâneas, contudo, passaram a desenvolver mecanismos mais sofisticados de limitação do poder, reconhecendo que a preservação da legalidade, da estabilidade institucional e da racionalidade decisória nem sempre depende de uma divisão estanque de funções entre os poderes orgânicos.
É nesse contexto que emergem duas visões possíveis sobre o papel de instituições como o Banco Central, as agências reguladoras e congêneres. Se elas são modelos organizacionais criados pelo legislador para o exercício de determinadas funções administrativas — e, portanto, passíveis de alteração ou supressão conforme as preferências políticas de cada momento — ou se representam mecanismos institucionais voltados à preservação de valores constitucionais mais amplos, como o equilíbrio entre os poderes, a estabilidade decisória e o próprio Estado de Direito.
Em outras palavras, o debate consiste em definir se a autonomia dessas entidades decorre exclusivamente de uma escolha legislativa contingente ou se encontra fundamento na própria arquitetura constitucional de distribuição e limitação do poder estatal.
A PEC 65 caminha ao encontro do papel constitucional das entidades administrativas. Ao retirar determinados aspectos da organização do Banco Central do plano legal e elevá-los ao texto constitucional, a proposta sugere que sua autonomia não deve ser compreendida apenas como um instrumento de gestão administrativa, mas como um elemento estrutural da própria organização do Estado brasileiro.
Essa constitucionalização, portanto, produz um efeito que vai além da simples proteção de autonomia contra alterações legislativas futuras. Ela representa uma mudança na justificativa jurídica da própria existência de uma autoridade monetária relativamente insulada das maiorias políticas circunstanciais. A questão deixa de ser apenas como organizar administrativamente a política monetária e passa a ser como distribuir o poder dentro do Estado.
Enfim, o Banco Central talvez seja apenas o caso mais visível de uma discussão que alcança um conjunto muito maior de instituições. A PEC 65 pode ser interpretada como um sinal de que chegou o momento de repensar a própria forma como o direito brasileiro concebe a organização administrativa do Estado e, em especial, o papel das entidades da Administração Indireta.
Desde a Constituição de 1988, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário passaram por profundas transformações institucionais, impulsionadas pela redemocratização, pela ampliação das funções estatais e pelas particularidades de um sistema marcado pelo presidencialismo de coalizão. Parece natural, dessa forma, que também surjam novos mecanismos destinados a aperfeiçoar o funcionamento desses poderes, redistribuindo competências, criando instâncias especializadas de decisão e estabelecendo formas adicionais de contenção do poder político.
Então, o que significa incluir o Banco Central na Constituição? Significa o passo seguinte na reestruturação e (espera-se) modernização do Estado brasileiro, tornando-o mais adequado ao modelo atual de democracia de direito.
[1] VERMEULE, Adrian. The Rule of Law Without Separation of Powers: Legality in the Classical Tradition. Harvard Law School Public Law & Legal Theory Research Paper, 2023. Disponível em: SSRN.