A Lei 11.079/2004, ao instituir o regime das parcerias público-privadas (PPPs) no Brasil, introduziu inovação relevante no tratamento do risco de inadimplemento da Administração Pública: a possibilidade de prestação de garantias para assegurar o cumprimento de obrigações pecuniárias assumidas nos contratos. Trata-se de mecanismo que rompe, em certa medida, com a lógica tradicional dos contratos administrativos, nos quais a confiança na solvabilidade estatal era presumida, mas não instrumentalizada por meios jurídicos específicos de proteção ao parceiro privado.
A previsão legal de garantias públicas, constante do artigo 8º da referida lei, representa marco na evolução institucional das concessões no país. Ao permitir que o Poder Público vincule receitas, constitua fundos garantidores, utilize seguros ou ofereça outras formas juridicamente válidas de garantia, o legislador reconheceu a necessidade de mitigar riscos de crédito soberano, especialmente em contratos de longo prazo e com elevado volume de investimentos iniciais. Esse arranjo jurídico revela compreensão mais sofisticada da alocação de riscos, elemento central na modelagem de PPPs.
A função das garantias públicas é, sobretudo, conferir maior atratividade aos projetos para o setor privado, em especial para financiadores. Em estruturas de project finance, a previsibilidade e a segurança do fluxo de receitas são determinantes para a concessão de crédito em condições competitivas. A possibilidade de execução de garantias em caso de inadimplemento da Administração reduz a percepção de risco e, por consequência, o custo do financiamento, ampliando o universo de investidores interessados e viabilizando projetos que, de outro modo, poderiam não alcançar fechamento financeiro.
As primeiras experiências brasileiras de PPP evidenciam o papel estruturante dessas garantias. A concessão patrocinada da Linha 4-Amarela do Metrô de São Paulo é exemplo paradigmático. Nesse projeto, as contraprestações públicas devidas ao concessionário foram garantidas mediante penhor de títulos da dívida pública federal, mecanismo que conferiu elevado grau de segurança aos credores. A estrutura adotada foi decisiva para a bancabilidade do projeto e se tornou referência para modelagens subsequentes, demonstrando que a credibilidade do arranjo de garantias é fator crítico para o sucesso de PPPs em setores intensivos em capital.
Com o amadurecimento do instituto, contudo, observa-se maior diversidade de soluções e, em alguns casos, a ausência deliberada de garantias públicas tradicionais. A PPP de iluminação pública do Município de São Paulo ilustra essa tendência. Nesse projeto, optou-se por não estruturar garantia específica para as contraprestações públicas, apostando-se, em grande medida, na robustez do fluxo de receitas vinculado à Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip).
Embora a previsibilidade dessa fonte arrecadatória possa, em tese, mitigar riscos, a ausência de garantia formal transfere ao concessionário – e, sobretudo, aos financiadores – parcela relevante do risco de inadimplemento estatal, o que tende a ser precificado no custo do capital ou a restringir o apetite de determinados investidores.
Essa inflexão merece análise crítica. A substituição de garantias estruturadas por mecanismos indiretos ou pela simples confiança na regularidade fiscal do ente público pode representar, na prática, um retrocesso institucional. Em mercados ainda marcados por incertezas fiscais e por histórico de volatilidade no cumprimento de obrigações públicas, a supressão de garantias tende a elevar o custo do financiamento ou a exigir estruturas contratuais mais complexas e onerosas para recompor o equilíbrio de riscos. Em última análise, o risco não desaparece: apenas é redistribuído, frequentemente em condições menos transparentes e menos eficientes.
Mais recentemente, observa-se nova etapa na evolução do tema, marcada por maior flexibilidade regulatória. No Estado de São Paulo, tem-se avançado na construção de modelos que facultam, mas não impõem, a prestação de garantias públicas ao concessionário.
Essa abordagem, embora justificada sob o argumento de eficiência e adaptação às especificidades de cada projeto, também suscita cautela. Ao deslocar para a modelagem, ou mesmo para a negociação com o mercado, a decisão sobre a existência de garantias, corre-se o risco de enfraquecer um dos pilares que viabilizaram o desenvolvimento inicial das PPPs no país.
Exemplo dessa tendência é o projeto do sistema de adução de água bruta da região dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ), submetido à consulta pública no início de 2026. A modelagem contemplou a possibilidade de garantia, sem, contudo, torná-la elemento obrigatório.
Ainda que tal flexibilidade possa ampliar o leque de soluções, ela também introduz incerteza quanto à efetiva proteção do fluxo de receitas do concessionário, com potenciais impactos sobre a viabilidade financeira do projeto. Em contextos de maior restrição de crédito ou de aversão ao risco, a ausência de garantias robustas pode comprometer o sucesso da licitação ou resultar em propostas menos vantajosas para a Administração.
A trajetória das garantias públicas em PPPs no Brasil revela, portanto, movimento ambivalente. Se, de um lado, houve inegável avanço institucional com a criação de instrumentos capazes de mitigar o risco de inadimplemento estatal, de outro, a recente tendência de flexibilização – ou mesmo de supressão – dessas garantias demanda reflexão crítica.
O desafio contemporâneo não reside apenas em reduzir custos aparentes para o erário, mas em preservar a segurança jurídica e a eficiência econômica que tornaram as PPPs viáveis. Ignorar o papel estruturante das garantias pode significar comprometer, a médio e longo prazo, a própria sustentabilidade desse modelo contratual.