A Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados aprovou, no último dia 30 de setembro, o PL 3640/2023, de autoria do deputado Marcos Pereira (Republicanos-SP) e relatoria do deputado Alex Manente (Cidadania-SP), o qual dispõe sobre: “o processo e o julgamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal; e altera a Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil)”[1].
Em outras duas oportunidades neste JOTA[2]–[3], bem como no livro O Supremo em transformação: História, Inovações e Desafios[4], tecemos diversas considerações sobre o PL 3640, realçando a necessidade de refinamento e aperfeiçoamento, no curso do processo legislativo, em relação aos temas polêmicos, dentre os quais – mas não somente – (i) a positivação no ordenamento legal da “transação de (in)constitucionalidade” e (ii) a inclusão da cláusula de desempenho aos partidos políticos para fins de legitimação ativa, ambas no âmbito do controle concentrado.
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A chamada “transação de (in)constitucionalidade” nas ações de controle, isto é, a possibilidade de acordos em ADI, ADC, ADPF e ADO sobre a constitucionalidade do ato normativo impugnado, foi corretamente suprimida no substitutivo aprovado[5].
Corretamente porque, como tem evidenciado a crítica especializada em incontáveis oportunidades[6], acordos em ações de controle de constitucionalidade (em que não há partes, interesses contrapostos e lides) constituem grave disfuncionalidade jurídica, constitucional, democrática, política e de accountability, que coloca em risco o cerne da ideia de se controlar judicialmente a constitucionalidade em um Estado Democrático de Direito. Por isso, caminhou bem a CCJC/CD ao retirar a positivação desse vício processual-constitucional do PL 3640[7].
Entretanto, na redação aprovada pela CCJ da Câmara, manteve-se o dispositivo que introduz a cláusula de desempenho como requisito adicional para que partidos políticos com representação no Congresso Nacional possam ajuizar ações de controle concentrado de constitucionalidade. Requisito adicional de legitimidade que, frisa-se, não está previsto no texto constitucional. Assim, nos termos do art. 9º, VIII e § 1º do PL 3640, tem-se que:
Art. 9º São legitimados para propor as ações de controle concentrado de constitucionalidade: […]
VIII – partido político com representação no Congresso Nacional;
1º Considera-se representação no Congresso Nacional, nos termos do inciso VIII, o partido político que tenha atingido a cláusula de desempenho prevista no § 3º do art. 17 da Constituição Federal. (grifou-se)
A norma tem como nítido objetivo impossibilitar o acesso ao Supremo Tribunal Federal, pela via concentrada, de partidos políticos minoritários no Parlamento, os quais, mesmo que possuam um representante em qualquer uma das duas casas do Congresso Nacional, caso não atinjam a cláusula de desempenho alocada na CRFB pela EC 97/2017, não poderiam provocar o Supremo.
Como se sabe, a cláusula de desempenho prevista, atualmente, no art. 17, § 3º da CRFB, não diz respeito ao processo constitucional objetivo, uma vez que versa sobre os parâmetros para que determinado partido político possa ter acesso aos recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão. Mesmo assim, o PL n° 3.640/2023 propõe que a cláusula sirva de requisito adicional para a legitimidade ativa de partidos políticos.
A título de exemplo, se a regra já estivesse em vigência, os partidos Avante, PSC, Solidariedade, Patriota, PTB, PROS e Novo, que elegeram deputados federais, mas não alcançaram a cláusula de desempenho nas eleições de 2022[8], estariam impedidos de propor ADI, ADC, ADPF e ADO. Igualmente, os partidos Agir, DC, PCB, PCO, PMB, PMN, PRTB, PSTU e UP, caso elejam parlamentares nas próximas eleições, muito provavelmente, dada a baixa representatividade, também não poderiam ajuizar ações de controle devido à cláusula de desempenho[9].
Em uma análise preliminar, entendemos que o art. 9º, § 1º do PL 3640 é (i) formalmente inconstitucional, (ii) materialmente inconstitucional e (iii) diminui a legitimidade democrática do judicial review.
É (i) formalmente inconstitucional, porque uma lei ordinária não pode versar sobre requisito adicional de legitimidade para ajuizamento de ações de controle fora do texto constitucional. Caso a pretensão do Parlamento fosse a de estabelecer um requisito a mais de legitimidade ativa ad causam, ou seja, para propositura de ações de controle em sentido amplo, deveria fazê-lo no próprio texto constitucional, seja no art. 103 ou em outro dispositivo da CRFB.
Maria Paula Dallari Bucci (USP), nesse aspecto, parece chegar em conclusão semelhante, uma vez que “reafirma a necessidade de alteração constitucional para eventuais mudanças no artigo 103 da Constituição”[10]. Assim, é o constituinte derivado reformador que deveria tratar da matéria através de PEC, e não o legislador ordinário mediante PL.
Ainda, é (ii) materialmente inconstitucional, pois incompatível com a literalidade do conteúdo da Constituição, a qual, em seu art. 103, VIII, “deu legitimidade ao partido político para propor ação de inconstitucionalidade e constitucionalidade, exigindo-lhe, apenas, representação no Congresso Nacional”[11]. O texto constitucional não exige, para a propositura de uma ação de controle, número X ou Y de parlamentares: basta um representante do partido político no Senado ou um representante na Câmara dos Deputados, como já confirmou o STF logo após a promulgação da Carta (ADI 65) e em outras tantas oportunidades.
Daniel Sarmento (UERJ), dialogando no mesmo sentido, destaca que: “o texto constitucional fala em partido político com representação no Congresso Nacional. Partido político com representação no Congresso Nacional não é o partido que passe a cláusula de desempenho”[12].
Por fim, (iii) diminui a legitimidade democrática do judicial review, pois restringe injustificadamente o acesso de correntes partidárias minoritárias à Corte Constitucional, que devem ter o direito de provocar a ação de fiscalização do próprio Parlamento em uma democracia constitucional[13]. Nesse sentido, bem coloca Daniel Capecchi (UFRJ) que “as restrições às possibilidades de questionamentos constitucionais que o projeto impõe a partidos políticos de menor expressão viola a “lógica do constituinte”, que buscava ampliar essas possibilidades, e dificulta o acesso de grupos politicamente subrepresentados à corte”[14].
Logo, ao estabelecer restrição de acesso à jurisdição constitucional, de forma inconstitucional (formal e material) e impertinente (diminuição da legitimidade do controle judicial), o art. 9º, § 1º do PL 3640 acaba por “matar” um importante mensageiro de inconstitucionalidades (partidos políticos minoritários), a fim de evitar que a mensagem chegue ao destinatário final – o Supremo Tribunal Federal. Ou simplesmente para penalizar mensageiros específicos por mensagens entregues anteriores[15].
Em suma: pune-se o mensageiro pelo conteúdo da mensagem.
Nesse ponto, podemos fazer um paralelo do caso com provérbio latino “ne nuntium necare” (“não mate o mensageiro”), o qual se explica brevemente.
Conforme narra Quinto Cúrcio, historiador romano, Dário III, Rei da Pérsia, confiante de que seu numeroso exército derrotaria Alexandre, o Grande [após anterior derrota na Batalha de Grânico (334 a.C.)], recebeu do mercenário Caridemo (Charidemus), a quem o Rei dava abrigo, uma mensagem inconveniente: as tropas macedônicas eram superiores em disciplina militar, avançavam rapidamente e não se impressionavam com o tamanho do exército persa, o qual seria derrotado na batalha que se aproximava caso não fossem tomadas as devidas providências[16].
Ao ouvir a mensagem, irritado e descontente com o seu teor, o Rei da Pérsia ordenou que Caridemo, mensageiro das más notícias, fosse executado. Porém, segundo Quinto Cúrcio, logo após a execução, Dário III compreendeu que a sua decisão foi precipitada: “depois, um arrependimento tardio apoderou-se de Dario e, depois de confessar que Caridemo lhe dissera a verdade, ordenou que fosse enterrado”[17].
A previsão de Caridemo se concretizou: na Batalha de Isso (333 a.C), Alexandre, o Grande, derrotou o exército de Dario III. A partir desse conto, muitos atribuem o nascimento da máxima latina “ne nuntium necare”[18], afinal, Caridemo não era o culpado por transmitir as indesejáveis notícias e não deveria ter sido executado pelo teor da mensagem (que, no fim, estava correta).
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Assim sendo, correlacionando a máxima “não mate o mensageiro” com a pretensão do PL 3640, compreendemos que, se o Parlamento considera que há, normativamente, notícias ruins – ou seja, que leis e outros atos normativos do Poder Legislativo estão sendo declarados inconstitucionais pelo STF –, a culpa não pode recair sobre o mensageiro, que somente leva a notícia sobre a inconstitucionalidade ao tribunal, o qual tem o poder de decisão.
Os partidos políticos minoritários, que são importantes mensageiros no sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, possuem seu espaço de atuação legítima em uma jurisdição constitucional democrática, fixado constitucionalmente em 1988 (com a ampliação do rol de legitimados para além do procurador-geral da República[19]), e não podem ter o acesso à corte negado por barreiras como a disposta no art. 9º, § 1º do PL 3640.
Por isso, para que não haja arrependimentos como a de Dário III, ainda há tempo para que a Câmara (caso haja recurso ao plenário) ou o Senado, quando do exame do PL 3640, barrem a inconstitucional e impertinente limitação de acesso à jurisdição constitucional pelos partidos políticos minoritários. Ao legislador, portanto, aconselhamos: ne nuntium necare!
[1] BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei Ordinária n° 3.640 de 2023. Dispõe sobre o processo e o julgamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal; e altera a Lei no 13.105, de 16 de março de 2015. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2023. Última versão disponível em: < https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=3010013>.
[2] GODOY, Miguel Gualano de; BRITO, Leonardo Soares. Do Supremo ao Supremo: o que há de novo no PL 3.640/2023 (Parte 1). JOTA, Brasília, 19 out. 2023. Disponível em: <https://www.jota.info/stf/supra/do-supremo-ao-supremo-o-que-ha-de-novo-no-pl-3-640-2023-sobre-as-acoes-do-controle-concentrado>.
[3] GODOY, Miguel Gualano de; BRITO, Leonardo Soares. Do Supremo ao Supremo: o que há de novo no PL 3.640/2023 (Parte 2). JOTA, Brasília, 8 dez. 2023. Disponível em: <https://www.jota.info/stf/supra/do-supremo-ao-supremo-o-que-ha-de-novo-no-pl-3640-sobre-acoes-diretas-de-inconstitucionalidade>.
[4] GODOY, Miguel Gualano de; BRITO, Leonardo Soares. O processo constitucional legislado: análise das atuais proposições legislativas no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade. In: FRANÇA, Eduarda Peixoto da Cunha; CASIMIRO, Matheus (Org.). O Supremo em transformação: História, Inovações e Desafios. Londrina: Editora Thoth, 2025. p. 317-340.
[5] Nos termos do Relator Deputado Alex Manente: “No âmbito do Capítulo VII, suprimido por esse Substitutivo, o projeto original previa a possibilidade de os litígios nas ações de controle concentrado de constitucionalidade poderem ser resolvidos por meio de acordo. Contudo, conforme acima explicitado, para atender aos membros deste Colegiado, garantindo a separação e harmonia entre os Poderes, a possibilidade da realização de acordos pelo Supremo Tribunal Federal foi retirada e, via de consequência, o substitutivo renumerou o Capítulo VIII, destinado às disposições finais e transitórias.” (BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei Ordinária n° 3.640 de 2023. Dispõe sobre o processo e o julgamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal; e altera a Lei no 13.105, de 16 de março de 2015. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2023. Última versão disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=3010013>)
[6] Para aprofundamento acerca da crítica à inconstitucional e ilegal “transação de (in)constitucionalidade”, ver: CHUEIRI, Vera Karam de; GODOY, Miguel Gualano de; FONÇATTI, Gabriel Martins. Conciliações no STF para além da normatividade: entendendo a constituição negocial; mobilizando a constituição radical. In.: Revista Direito e Praxis, v. 16, n. 02, 2025. Disponível em: <https://www.scielo.br/j/rdp/a/6d8DFkSTF5wxXbBHZTmsMLD/?lang=pt.>; DIMOULIS, Dimitri; LUNARDI, Soraya Gasparetto. Ser ou não ser Corte constitucional? Eis o problema da ‘conciliação’. JOTA, Brasília, 06 ago. 2025. Disponível em: <https://www.jota.info/stf/supra/ser-ou-nao-ser-corte-constitucional-eis-o-problema-da-conciliacao>; GODOY, Miguel Gualano de. O Supremo contra o processo constitucional: decisões monocráticas, transação da constitucionalidade e o silêncio do Plenário. Revista Direito e Práxis, v. 12, p. 1034-1069, 2021; GODOY, Miguel Gualano de. STF e Processo Constitucional: caminhos possíveis entre a ministrocracia e o Plenário mudo. Belo Horizonte: Arraes, 2022; ASPERTI, Maria Célia de Araújo; CHIUZULI, Danieli Rocha. Supremo conciliador? Análise dos casos encaminhados à conciliação no âmbito do supremo tribunal federal. REI – Revista Estudos Institucionais, [s. l.], v. 10, n. 2, p. 450–499, 2024; LIMA, Caroline S. Primeiras reflexões sobre a jurisdição constitucional consensual. Revista Contemporânea, v. 4, n. 2, 2024, p. 01-16; BEÇAK, Rubens; FERNANDES, Lucas Paulo. A autocomposição em controle de constitucionalidade: da solução do conflito ao problema deliberativo. In: BASTOS, Antonio Virgilio Bittencourt; BORGES-ANDRADE, Jairo Eduardo; ZANELLI, José C. Autocomposição em perspectiva […]. Montes Claros: Editora Unimontes, 2024; SOBREIRA, David. Marbury v. Madison, o STF e a nova onda de conciliações. JOTA, Brasília, 11 set. 2025. Disponível em: <https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/marbury-v-madison-o-stf-e-a-nova-onda-de-conciliacoes>; BRITO, Leonardo Soares. Processo Constitucional e Supremo: Disfuncionalidades e Propostas de Reformas. 2025. Dissertação (Mestrado em Direito) – Setor de Ciências Jurídicas, Universidade Federal do Paraná – UFPR, Curitiba, 2025, p. 79-91; BRITO, Leonardo Soares. Processo Constitucional e Supremo: Disfuncionalidades e Propostas de Reformas. Londrina: Editora Thoth, 2025; SOUZA JÚNIOR, Enivaldo R. de; BINDA, Rosana Júlia. Conciliação e mediação no âmbito da Suprema Corte: mudança de paradigma e desjudicialização processual. Revista de Doutrina Jurídica, Brasília, v. 113, n. 00, 2022; TAVARES, Maria Hermínia. O Supremo conciliador. Folha de São Paulo, São Paulo, 09 jul. 2025. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/colunas/maria-herminia-tavares/2025/07/o-supremo-conciliador.shtml>; OLIVEIRA, Arthur Guimarães de. STF investe em conciliação e estabelece novo modelo de ‘não decisão’ no tribunal. Folha de São Paulo, São Paulo, 30 dez. 2024. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/poder/2024/12/stf-investe-em-conciliacao-e-estabelece-novo-modelo-de-nao-decisao-no-tribunal.shtml>; GODOY, Miguel Gualano de; BRITO, Leonardo Soares. Lições cruzadas: por que o STF erra ao promover conciliações em ações de controle abstrato? JOTA, Brasília, 18 jul. 2025. Disponível em: <https://www.jota.info/stf/supra/licoes-cruzadas-por-que-o-stf-erra-ao-promover-conciliacoes-em-acoes-de-controle-abstrato>; GODOY, Miguel Gualano de. A nova fronteira do STF: conciliação e mediação. JOTA, Brasília, 15 jan. 2025. Disponível em: <https://www.jota.info/stf/supra/a-nova-fronteira-do-stf-conciliacao-e-mediacao>; ACUNHA, Fernando José Gonçalves; GODOY, Miguel Gualano de. STF e conciliação: é possível haver acordos concretos no controle abstrato? JOTA, Brasília, 10 set. 2025. Disponível em: <https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/stf-e-conciliacao-e-possivel-haver-acordos-concretos-no-controle-abstrato>.
[7] Respeitável posicionamento em sentido contrário, isto é, em defesa da possibilidade de acordos no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade, foi realizado por Felipe Dellê Diatczuk na seguinte Dissertação de Mestrado: DELLÊ, Felipe. O acordo de (in)constitucionalidade: os limites, as possibilidades e as respostas institucionais do Supremo Tribunal Federal. Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Paraná (UFPR), Setor de Ciências Jurídicas, Programa de Pós-graduação em Direito, Curitiba, 2025.
[8] TSE diz que apenas 12 partidos ou federações superaram a cláusula de desempenho Fonte: Agência Câmara de Notícias. Agência Câmara dos Deputados, Brasília, 14 out. 2022. Disponível em: < https://www.camara.leg.br/noticias/912930-tse-diz-que-apenas-12-partidos-ou-federacoes-superaram-a-clausula-de-desempenho/>.
[9] TSE diz que apenas 12 partidos ou federações superaram a cláusula de desempenho Fonte: Agência Câmara de Notícias. Agência Câmara dos Deputados, Brasília, 14 out. 2022. Disponível em: < https://www.camara.leg.br/noticias/912930-tse-diz-que-apenas-12-partidos-ou-federacoes-superaram-a-clausula-de-desempenho/>.
[10] ABDO, João Pedro; OLIVEIRA, Arthur Guimarães. Projeto aprovado na Câmara sobre decisões do STF esbarra em restrição a partidos. Folha de São Paulo, São Paulo, 02 out. 2025. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/poder/2025/10/projeto-aprovado-na-camara-sobre-decisoes-do-stf-esbarra-em-restricao-a-partidos.shtml>.
[11] SARLET, Ingo W.; MARINONI, Luiz G.; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 14. ed. Rio de Janeiro: SRV, 2025. E-book. p. 1091. ISBN 9788553626885.
[12] ABDO, João Pedro; OLIVEIRA, Arthur Guimarães. Projeto aprovado na Câmara sobre decisões do STF esbarra em restrição a partidos. Folha de São Paulo, São Paulo, 02 out. 2025. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/poder/2025/10/projeto-aprovado-na-camara-sobre-decisoes-do-stf-esbarra-em-restricao-a-partidos.shtml>.
[13] CLÈVE, Clèmerson Merlin. A fiscalização abstrata de constitucionalidade no direito brasileiro. 3. ed. rev., atual. e ampliada com a colaboração de Samuel Sales Fonteles. São Paulo: Thomson Reuters, 2022, p. 182-183.
[14] ABDO, João Pedro; OLIVEIRA, Arthur Guimarães. Projeto aprovado na Câmara sobre decisões do STF esbarra em restrição a partidos. Folha de São Paulo, São Paulo, 02 out. 2025. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/poder/2025/10/projeto-aprovado-na-camara-sobre-decisoes-do-stf-esbarra-em-restricao-a-partidos.shtml>.
[15] Rememora-se que, conforme levantamento realizado pelo jornal O Globo, identificou-se 35 iniciativas de siglas com baixa representação no Congresso que, desde 2019, deram origem a diversas decisões importantes para a história recente do país. Nesse sentido, destacam-se como exemplos as decisões sobre o estado de coisas inconstitucionais do sistema prisional (PSOL), as medidas restritivas na pandemia (Rede), o orçamento secreto (Cidadania, PSB, PSOL e PV) e a reeleição na Câmara e no Senado (PTB). (GULLINO, Daniel. Alvo de Lira, atuação de partidos menores no STF gerou de proteção à pandemia ao fim do orçamento secreto; entenda. O Globo, Brasília, 20 nov. 2023. Disponível em: <https://oglobo.globo.com/google/amp/politica/noticia/2023/11/20/alvo-de-lira-atuacao-de-partidos-menores-no-stf-gerou-de-protecao-a-pandemia-ao-fim-do-orcamento-secreto-entenda.ghtml>)
[16] ARAUJO, Matheus Treuk Medeiros de. O Império Aquemênida em Heródoto: identidade e política nas Histórias. 2018. Tese de Doutorado. Universidade de São Paulo – USP. p. 280.
[17] QUINTO CÚRCIO, Histórias de Alexandre o Grande, Livro III 2, 17-19. Citação apresentada em: RIBERO, Matheus Álvares. A construção de um modelo de princeps: Quinto Cúrcio e a imagem de Alexandre, O grande, durante o século I d.c. Dissertação (Mestrado em História) – Universidade Federal de Goiás (UFG), Goiânia, 2020. p. 107.
[18] KARNAL, Leandro. O Mensageiro. Estadão, São Paulo, 02 set. 2020. Disponível em: <https://www.estadao.com.br/cultura/leandro-karnal/o-mensageiro/?srsltid=AfmBOooiAM3Uh8yDDIhPveyV43jWP48XhyLHVRoCcSLu7dMunJbeavt5>.
[19] Como bem sintetiza Ana Paula de Barcellos: “Lembre-se que sob a Constituição anterior apenas o Procurador-Geral da República podia ajuizar ações dessa natureza. O constituinte de 1988 rompeu com essa tradição e ampliou significativamente o rol de legitimados, inclusive com a inclusão de atores representativos da sociedade civil, tais como as confederações sindicais, os partidos políticos e as entidades de classe de âmbito nacional, que interessam diretamente ao presente estudo. A medida fortalece em grande medida a base de legitimação democrática da jurisdição constitucional, que passa a operar como um mecanismo de defesa e mesmo de participação da sociedade na condução dos negócios públicos, em lugar de servir apenas como instrumento de governo” (BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024. E-book. p. 615. ISBN 9788530995683).