Era 1999, quando o serviço cartográfico do Reino Unido foi transformado em uma trading fund. Sua nova natureza jurídica trouxe pressão por autofinanciamento; a solução foi cobrar pelo acesso ao seu banco de dados. A reação demorou, mas veio dez anos depois com o jornal The Guardian liderando a campanha “Free Our Data”. Sob o slogan “devolvam-nos nossas joias da coroa”, Londres não só recuou no licenciamento pago, como, ainda, destravou uma agenda de infraestrutura de dados abertos. No mesmo ano, foi lançado o portal nacional de dados públicos.
Corta para o outro lado do Atlântico.
Um ano depois, ainda que bastante atrasado frente a outras democracias, o Brasil aprovou a Lei de Acesso à Informação (LAI). Uma das suas principais inovações foi a transparência ativa, e não apenas passiva. É dever do Estado criar infraestruturas de disponibilização de dados, sendo, como regra, gratuito o fornecimento da informação e excepcionalíssima eventual cobrança que deve se limitar ao custo marginal de reprodução. Ainda mais, diante de mecanismos de digitalização e escalabilidade atualmente.
Em 2024, o governo federal deu um passo importante: o lançamento de uma nova versão do portal brasileiro de dados abertos. Com foco no reuso de dados, a grande novidade foi a implementação de um sistema de categorização das informações com foco na qualidade dos metadados abertos. Como resultado, o Brasil ocupa o honroso 8º lugar, à frente do próprio Reino Unido, no índice da OCDE.
Mas nem tudo são flores. O mote da campanha britânica “libertem nossos dados”, seguido do bordão “já pagamos, não pague de novo”, deve ser lembrado. Principalmente, a partir da perspectiva da obrigação positiva estatal em facilitar o acesso a esse bem comum.
Quando da aprovação da Lei de Governo Digital (LGD), destaca-se, um dispositivo que não vingou: o §3º do art. 29, que possibilitava “aos órgãos e entidades públicos (…) a cobrança de valor” pelo acesso a dados. Seu veto reflete uma opção legislativa de não repassar os custos de abertura de dados à sociedade e de não transformar o Estado em um corretor de dados (data broker). Tal escolha converge com a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD), que condiciona o tratamento de dados pelo Estado ao interesse público (artigo 23, caput). Trata-se de um dever, e não de uma mera faculdade discricionária, de não onerar o acesso e, por conseguinte, de permitir que o valor dos dados seja extraído e distribuído socialmente.
Esse quadro se soma, hoje, a casos de privatização de empresas públicas de processamento de dados. Vale lembrar que, no caso inglês, a cobrança também era feita contra CNPJs públicos. Muitas vezes, o descumprimento da LAI antecede a privatização, obscurecendo o valor público antes de sua venda. Esse cenário combinado aprofundará ainda mais o fosso informacional para políticas públicas baseadas em evidência, controle social e inovação que são, respectivamente, ideais normativos convergentes de leis de dados e acesso à informação.
Como amplamente divulgado em pesquisas teóricas e empíricas, a LGPD serve, ainda hoje, de “subterfúgio” para trancafiamento autoritário de dados. Fechar dados não é sinônimo de proteção, ainda mais sob argumentos genéricos. A verdadeira proteção é dar agência sobre a informação. O que se faz com circulação governada de dados.
Por exemplo, com o objetivo de facilitar tal movimentação, a LGPD elenca diversas hipóteses autorizativas para além do consentimento do titular de dados. Como resultado, abrir dados, de forma ativa e passiva, encontra respaldo na base legal do “cumprimento de obrigação legal e regulatória”. Ainda, logo após fazer expressa referência à LAI, a LGPD prevê que os dados sejam mantidos em “formato interoperável” justamente para facilitar o intercâmbio de dados, inclusive com entidades privadas. Fechando o círculo normativo, a LAI fixa a gratuidade como regra (art. 12, caput e § 1º).
Essa arquitetura interessa também ao setor privado. No referido veto da LGD, argumentou-se que a cobrança criaria “barreira de entrada” principalmente para startups brasileiras que dependem do acesso a bases públicas. A abertura de dados gera, a um só tempo, inovação cívica e inovação de mercado interno.
Em caso paradigmático, na Nota Técnica 12/2023/CGF, a Agência Nacional de Proteção de Dados/ANPD considerou que o ônus de governança e argumentação para a abertura segura de dados em dupla conformidade com LAI e LGPD é da Administração Pública.
Após críticas contundentes da sociedade civil quanto à decisão do INEP de fechar diversos microdados dos censos educacionais, foi determinada a apresentação de um novo relatório de impacto à proteção de dados/RIPD para contrastar de forma pormenorizada os potenciais danos do tratamento de dados em questão.
Mais do que isso, a ANPD considerou que não seria exigível (e nem possível) a mitigação total dos riscos, como da anonimização. Ainda assim, os benefícios do controle e da inovação social das políticas educacionais compensariam eventuais efeitos adversos, como propõem algumas metodologias de análise de custo-benefício?
Ao fim, coube ao órgão público arcar com os custos da reelaboração do RIPD que, inclusive, foi elucidativo para rever parte da sua decisão com a retomada da publicação parcial de alguns dados. Mutatis mutandis, o caso em questão revela não ser aceitável o fechamento de dados sob argumentos genéricos, e muito menos ser transferível à sociedade em geral os custos para a materialização harmônica da LGPD, LAI e LGD. À luz do artigo 12 da LAI e do artigo 23 da LGPD, dificultar o acesso seria ilegal, razão pela qual deve ser acompanhada de perto a difusão de salas seguras e ambientes controlados pelo país.[1]
Como ressaltou o Grupo de Trabalho 06 do CNPD[2], o problema não é a ausência de quadro legal coerente. Acumulam-se enunciados da CGU[3], do CJF[4] e, mais recentemente, inaugura-se um novo e bem-vindo capítulo: o guia conjunto da ANPD/CGU. Como adianta a consulta pública, o principal gargalo é mais sociotécnico do que normativo. É preciso ter tecnologias e processos, bem como capacitar as pessoas envolvidas para a efetiva harmonização do trio LAI, LGD e LGPD.
Nesse sentido, um dos temas mais relevantes é a “transparência por desenho”, lado a lado com a lógica de privacidade by design. Isto é “desde a fase de concepção de políticas públicas, sistemas de informação, bases de dados, processos administrativos e rotinas institucionais” deve-se “conciliar transparência e proteção de dados“.
Daí o código das leis influir e ser respaldado pelo código da própria tecnologia[5], como se faz com o avanço de APIs privacy by design. É papel do Estado adotar uma postura proativa na disponibilização de dados que vai além de portais estáticos[6]. A esse respeito, vale lembrar que a LGD previu justamente que os dados abertos sejam legíveis por máquinas, em sua forma primária e com maior grau de granularidade possível (art. 29, §1º, II e V).
Em um contexto no qual tanto se discute soberania digital e a não dependência tecnológica, é vital avançar com uma agenda de compatibilização não apenas normativa, mas, principalmente, sociotécnica entre a LAI, a LGPD e a LGD. Da leitura conjugada desses três diplomas decorre que, além de ser ilegal a cobrança pelo acesso (obrigação negativa), cabe ao Estado criar e fomentar tecnologias para disseminação dos dados (obrigação positiva).
Tal como no projeto DECODE, que mesclou contratos e tecnologias para governar quem, o quê e como se acessa, cabe ao governo brasileiro forjar uma infraestrutura pública de dados abertos auditável e segura, convertendo-se em capacidade doméstica para que universidades e empresas nascentes de tecnologia superem barreiras de entrada. Vale repetir atualizar o bordão que abriu este ensaio: “já pagamos, não vamos pagar novamente e queremos uma alocação eficiente dos recursos públicos”.
[1] Há exemplos em RS, RJ, SP e PB
[2] Nota de transparência: o autor coordenou o GT Nº 6 do CNPD.
[3] Cf. Enunciado CGU Nº 4/2022
[4] Cf. Enunciados 681 e 688 da IX Jornada de Direito Civil
[5] Sobre a ideia de que a arquitetura tecnológica também regula condutas, cf. Lessig
[6] Como referência comparada, cf. a Diretiva (UE) 2019/1024, sobre os dados abertos e a reutilização de informações do setor público.
