O Tribunal de Contas da União (TCU) reconhece que as entidades do chamado Sistema S não integram a administração pública e não estão sujeitas, integralmente, às regras aplicáveis aos órgãos e entidades estatais. Ainda assim, a forma como o controle vem sendo exercido parece aproximar o regime jurídico dessas organizações daquele aplicável à administração pública.
Essa é uma das conclusões de pesquisa recentemente publicada pelo Observatório do TCU da FGV Direito SP. O estudo contou com o apoio da própria FGV, da Confederação Nacional da Indústria (CNI), da Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC) e da Confederação Nacional do Transporte (CNT).
A pesquisa analisou 314 acórdãos do TCU publicados entre 2021 e 2024 e realizou entrevistas com auditores que atuam ou atuaram diretamente no controle das entidades do Sistema S. O objetivo foi compreender como o tribunal enxerga essas organizações e sua autonomia, quais temas concentram sua atuação fiscalizatória e de que maneira o controle influencia seu funcionamento.
Um dos achados mais relevantes foi a forte concentração do controle em temas relacionados a licitações e contratações. Mais da metade dos casos examinados envolvia discussões dessa natureza.
O TCU reconhece que as entidades do Sistema S não se submetem integralmente ao regime jurídico da administração pública. Por essa razão, podem editar regulamentos próprios para disciplinar licitações e contratos, sem a obrigação de reproduzir integralmente as regras previstas para órgãos e entidades estatais.
A análise dos acórdãos, contudo, revela um quadro mais ambíguo. Em diversas situações, princípios constitucionais aplicáveis à administração pública são utilizados para justificar a incorporação de soluções inspiradas no regime estatal. Em consequência, aspectos relevantes da gestão dessas entidades passam a ser avaliados a partir de referências construídas originalmente para órgãos e entidades públicas.
O movimento chama atenção porque o Supremo Tribunal Federal tem afirmado que as entidades do Sistema S estão sujeitas a um controle finalístico, voltado à verificação do cumprimento de suas finalidades institucionais. Os achados da pesquisa indicam, porém, que a atuação do TCU nem sempre se limita a essa lógica e pode conduzir, na prática, à aproximação entre o regime jurídico dessas organizações e o da própria administração pública.
O estudo também revelou mudanças importantes na forma de atuação do tribunal. O julgamento anual de contas perdeu centralidade e foi substituído, em boa medida, por uma lógica de fiscalização contínua, baseada em exigências permanentes de transparência.
Hoje, espera-se que as entidades mantenham informações detalhadas e atualizadas sobre sua atuação em ambientes acessíveis ao público, permitindo acompanhamento constante pelo controle externo. Ao mesmo tempo, o tribunal desenvolveu estruturas especializadas para acompanhar essas organizações e passou a realizar ciclos sucessivos de fiscalização.
Segundo a pesquisa, essas mudanças permitiram ao TCU desenvolver conhecimento mais aprofundado sobre o funcionamento do Sistema S. A especialização favoreceu o diálogo entre controladores e controlados, contribuiu para maior uniformidade decisória e ampliou a capacidade do tribunal de acompanhar as particularidades dessas organizações.
Por outro lado, a pesquisa sugere que o novo modelo também ampliou a capacidade de influência do controle externo sobre o cotidiano das entidades. A expectativa de fiscalização permanente e a necessidade de evitar questionamentos futuros podem levar organizações do Sistema S a incorporar orientações e entendimentos do tribunal mesmo quando não existe obrigação legal expressa nesse sentido.
A discussão sobre o Sistema S, portanto, não parece mais estar centrada na competência do TCU para fiscalizar recursos de natureza pública. Esse ponto está relativamente consolidado. Passa a ganhar relevo a questão de saber em que medida o controle pode influenciar o funcionamento de organizações privadas sem comprometer as características que justificaram sua criação fora da estrutura estatal.
O relatório completo da pesquisa pode ser acessado aqui.