Nos últimos anos, o Tribunal de Contas da União (TCU) tem ampliado as competências que exerce, suscitando dúvidas quanto aos limites de sua atuação[1]. O tema ganhou fôlego com a liquidação do Banco Master, que reacendeu o debate sobre até onde o controle externo pode ir sem substituir o juízo técnico de autoridades especializadas.
E esse movimento não se limita ao plano federal. A tendência de expansão das fronteiras do controle externo também já pode ser observada no âmbito estadual, como revela o caso da Mina do Sapo, em que o TCE-MG suspendeu a análise da Licença Prévia antes de qualquer deliberação do órgão ambiental competente.
O episódio importa menos pelo mérito ambiental e mais por expor o avanço do controle externo sobre um processo decisório tipicamente técnico, em fase preliminar, deslocando a discussão do rito próprio do licenciamento ambiental.
A Mina do Sapo teve sua licença expedida em 2008 e, desde sua concessão, previa a necessidade de alteamento da barragem até a cota de 725 metros. Em 2024, o empreendedor requereu a Licença Prévia para viabilizar o alteamento e instruiu o pedido com estudos ambientais que incluíam cenários de inundação associados ao alteamento.
Diante da vedação do art. 12 da Lei Estadual 23.291/2019 – que impede a concessão de licença ambiental para alteamento da barragem quando estudos de ruptura identificam comunidade na Zona de Autossalvamento – a empresa estruturou um plano de reassentamento para execução antes da etapa de instalação e formalizou acordo com as comunidades atingidas.
O procedimento, contudo, foi suspenso pelo TCE-MG antes que o órgão ambiental pudesse deliberar acerca da Licença Prévia. De acordo com o TCE-MG, uma das comunidades na Zona de Autossalvamento não aderiu ao acordo de reassentamento proposto pela empresa, de modo que a análise do pedido violaria o art. 12 da Lei Estadual 23.291/2019.
A decisão contrariou o entendimento da Advocacia-Geral do Estado, da FEAM e do próprio empreendedor, segundo o qual a vedação do art. 12 não incidiria sobre a Licença Prévia, desde que a Licença de Instalação ficasse condicionada ao reassentamento. Ainda assim, o plenário do TCE-MG referendou a cautelar e concluiu que a ausência de reassentamento definido bastava para caracterizar inviabilidade socioambiental suficiente para impedir o prosseguimento do procedimento, mesmo em fase preliminar.
Em 4 de dezembro de 2025, o TJMG deferiu liminar para suspender o ato do TCE-MG e assegurar o prosseguimento do licenciamento, sob o fundamento de que as questões relativas ao reassentamento de populações afetadas devem ser analisadas na Licença Prévia, conforme assentado na ADI 6618, julgada pelo STF em abril de 2025.
Ainda no recesso do Judiciário, a Presidência do TCE-MG voltou a suspender o licenciamento, sob o mesmo fundamento, reclassificado como “fato novo”, em razão da posterior qualificação da comunidade, citada na primeira decisão, como quilombola.
Instado a se manifestar novamente, o TJMG adotou postura remediadora.
Em decisão proferida em 22 de janeiro de 2026, o TJMG reconheceu que a questão quilombola de fato não integrara o objeto da primeira liminar, mas reafirmou a necessidade de prosseguimento do licenciamento para instrução técnica e apreciação do pedido pela autoridade ambiental competente. Na ocasião, assentou que a certificação quilombola não autoriza nova paralisação; apenas exige que a FEAM conduza a instrução também à luz do regime aplicável, providência que já se encontrava em curso.
Três pontos do caso merecem destaque.
O primeiro é o deslocamento funcional operado na própria fundamentação. A intervenção do TCE-MG dependeu de um enquadramento prévio, que foi transformar uma interpretação controvertida do art. 12 em “ilegalidade formal” capaz de justificar sua intervenção.
Essa operação hermenêutica é típica do fenômeno que Palma e Rosilho denominam como “autoconstrução institucional”, processo pelo qual as Cortes de Contas expandem suas competências por meio de interpretação extensiva e invocação de poderes implícitos. A consequência é a conversão de controvérsias interpretativas em hipóteses de controle, deslocando o eixo decisório do órgão técnico competente para o controlador.
O segundo é a antecipação do controle. O TCE-MG não examinou um ato concluído, nem corrigiu uma deliberação já tomada; interveio antes de o órgão ambiental competente se pronunciar. Esse movimento altera a lógica do controle externo, de verificação ex post para condicionamento ex ante do ato administrativo.
Com isso, o Tribunal de Contas abandona a posição de revisor e se aproxima da de coadministrador, com poder de bloquear decisões ainda em formação. Nesse contexto, é pertinente a crítica de Eduardo Jordão, que, ao tratar da intervenção prévia do TCU em projetos de infraestrutura antes mesmo da publicação de editais, concluiu que esse tipo de atuação carece de fundamento legal, objeção que também se projeta no contexto estadual.[2]
O terceiro ponto é a superação prática da primeira decisão judicial pela Corte de Contas. A liminar que assegurou o prosseguimento do licenciamento deveria ter encerrado, ao menos provisoriamente, a leitura do art. 12 adotada pelo TCE-MG. No entanto, após o comando judicial, o TCE-MG voltou a suspender o licenciamento sob a mesma justificativa, reapresentada como “fato novo” e esvaziou os efeitos da decisão do TJMG.
O caso da Mina do Sapo evidencia a dinâmica de autoconstrução institucional, em que Cortes de Contas ampliam seu raio de atuação por via interpretativa, apresentam a expansão como imperativo de tutela de valores públicos e a consolidam pela repetição, sobretudo quando os demais atores não impõem bloqueios efetivos.
Mais do que reagir a um “fato” superveniente, o movimento revela uma vontade institucional das Corte de Contas de ampliar competência e de se manter como instância necessária no processo decisório, testando limites mesmo após a intervenção do Judiciário, traço típico de instituições que buscam a posição de “quarto poder”. [3]
Nesse quadro, a resposta do TJMG foi tecnicamente adequada. O tribunal reafirmou os limites de competência e devolveu o licenciamento ao órgão ambiental competente. Em um cenário em que os Tribunais de Contas expandem progressivamente sua atuação, decisões como essa iluminam o fenômeno e sinalizam a necessidade de uma resposta institucional que recomponha limites e reafirme a própria separação de Poderes.
O desafio, portanto, é assegurar que o controle externo, essencial à accountability democrática, não transborde para a administração ordinária. A linha entre fiscalizar competências e exercê-las é tênue, mas sua preservação é condição para que o desenho institucional mantenha funcionalidade e coerência.
[1] PALMA, Juliana Bonacorsi De; ROSILHO, André Janjácomo. Quem quer ser um Quarto Poder? Dinâmicas de Autocronstrução em Quarto Poder no Brasil. REI – Revistas de Estudos Institucionais, v. 11, n. 3, p. 1003–1033, 6 set. 2025.
[2] JORDÃO, Eduardo. A intervenção do TCU sobre editais de licitações não publicados: controlador ou administrador? 2014.
[3] PALMA, Juliana Bonacorsi De; ROSILHO, André Janjácomo. Quem quer ser um Quarto Poder? Dinâmicas de Autocronstrução em Quarto Poder no Brasil. REI – Revistas de Estudos Institucionais, v. 11, n. 3, p. 1003–1033, 6 set. 2025.