A instituição do Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais do ICMS insere-se no núcleo das medidas de transição da Reforma Tributária promovida pela Emenda Constitucional nº 132/2023, tendo como finalidade declarada mitigar os impactos econômicos decorrentes da extinção gradual do ICMS para contribuintes que estruturaram suas atividades com base em benefícios fiscais estaduais.
Trata-se de mecanismo concebido para compensar as pessoas jurídicas beneficiárias de incentivos fiscais do ICMS, concedidos por prazo certo e sob condição, por conta a substituição daquele tributo pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
Nesse contexto, o art. 12 da Emenda Constitucional impôs à União Federal o dever de aportar recursos ao fundo, no período de 2025 a 2032, em montante global de R$ 160 bilhões. A Lei Complementar nº 214/2025, por sua vez, nos artigos 384 a 390 da Lei Complementar nº 214/2025, delineou os contornos estruturais do regime compensatório, delimitando o universo de contribuintes aptos à compensação, a partir do conceito de benefícios fiscais onerosos.
É nesse cenário normativo que se insere a Portaria RFB nº 635/2025, publicada pela Receita Federal do Brasil em 31 de dezembro de 2025, que regulamenta o procedimento de habilitação dos contribuintes titulares desses benefícios, viabilizando, em termos operacionais, o acesso à compensação financeira decorrente da substituição do ICMS pelo IBS.
O debate para a criação do fundo foi concebido como um instrumento de compensação econômica seletiva, voltado a atenuar os efeitos da redução gradual e da extinção dos benefícios fiscais do ICMS à luz de uma lógica própria, fundada na existência de ônus econômico e contrapartidas associadas à concessão do incentivo, lógica essa que orienta tanto a legislação complementar, quanto a regulamentação infralegal ora examinada.
A sua criação parte do reconhecimento de que determinados benefícios foram concedidos sob condições específicas, frequentemente vinculadas a contrapartidas econômicas relevantes, como a realização de investimentos, a geração de empregos, a manutenção de operações ou outros compromissos assumidos pelo contribuinte ao longo da vigência do incentivo. Tais contrapartidas não se limitam a investimentos já efetivamente realizados, mas abrangem também obrigações futuras ou expectativas legítimas de recuperação econômica, estruturadas com base na fruição continuada do benefício fiscal ao longo dos anos.
Com a alteração do regime tributário e a consequente perda progressiva desses incentivos, o fundo surge como instrumento destinado a recompor, de forma gradual, a vantagem econômica originalmente projetada, substituindo o benefício fiscal por um arranjo compensatório e assegurando, aparentemente, previsibilidade e segurança jurídica durante o período de transição.
Como corolário dessa lógica, revela-se essencial identificar quais contribuintes efetivamente se qualificam como titulares de benefícios fiscais onerosos, isto é, aqueles que assumiram contrapartidas nos termos exigidos pela legislação e pela regulamentação aplicável e que, por essa razão, estariam aptos a pleitear a compensação prevista no fundo, em contraste com aqueles cujos benefícios não envolviam obrigações ou encargos econômicos juridicamente qualificáveis.
Nessa linha, seguindo o disposto no art. 12, da Emenda Constitucional nº 132/2023, a Lei Complementar nº 214/2025, posteriormente regulamentada pela Portaria RFB nº 635/2025, é expressa ao restringir o direito à compensação aos benefícios fiscais do ICMS concedidos sob condição e por prazo certo, cuja instituição originária tenha ocorrido até 31 de maio de 2023 e com vigência projetada, ainda que parcialmente, até 31 de dezembro de 2032, marco final do regime de transição para a substituição do ICMS pelo IBS.
Ao adotar esse recorte temporal objetivo, o legislador incorporou o prazo de instituição e de vigência do benefício como elemento constitutivo do próprio conceito de benefício fiscal oneroso apto à compensação, afastando, de forma deliberada, o enquadramento de benefícios concedidos em caráter geral, automático ou indistinto, bem como daqueles instituídos ex novo após o marco temporal estabelecido, por não gerarem expectativa legítima de recuperação econômica compatível com o regime compensatório instituído.
Sob a perspectiva de sua finalidade normativa, o fundo foi concebido para endereçar situações específicas de desequilíbrio econômico, decorrentes da extinção gradual de benefícios fiscais cuja fruição estava diretamente associada a dispêndios financeiros relevantes e juridicamente exigíveis por parte dos contribuintes.
A lógica subjacente ao regime parte do reconhecimento de que apenas nesses casos houve ônus econômico individualizado e comprovável, assumido como contrapartida ao incentivo concedido, apto a justificar a compensação no contexto da transição tributária.
Nesse sentido, o desenho normativo do fundo dirige-se aos contribuintes que internalizaram custos concretos e obrigatórios, tais como investimentos, manutenção de estruturas produtivas, geração de empregos ou outras obrigações econômicas formalmente assumidas, cuja recuperação estava projetada ao longo do tempo por meio da fruição continuada do benefício fiscal. A compensação, portanto, não se destina a substituir genericamente a vantagem tributária suprimida, mas a recompor, de forma parcial e gradual, a equação econômica originalmente estruturada entre o ente concedente e o beneficiário.
Como consequência desse recorte, o regime instituído não contempla qualquer mecanismo compensatório aplicável aos contribuintes que usufruíram de benefícios fiscais desprovidos de contrapartidas econômicas específicas, ainda que tais incentivos tenham produzido efeitos relevantes sobre sua carga tributária, sua competitividade ou o próprio planejamento financeiro de longo prazo.
A centralidade atribuída ao critério da concessão “sob condição” decorre de opção normativa expressa, mas desconsidera a existência de benefícios fiscais relevantes que, por desenho legislativo, não foram concebidos como incentivos condicionados, a exemplo de regimes baseados em créditos presumidos instituídos em caráter geral, como ocorre no Estado de São Paulo, os quais serviram de base para decisões econômicas e para a organização de estruturas produtivas ao longo do tempo, ainda que sem a exigência formal de contrapartidas individualizadas.
Nessas hipóteses, a ausência de dispêndio financeiro individualizado e diretamente atribuível ao contribuinte, tal como exigido pela legislação complementar e pela regulamentação infralegal, afasta tais benefícios do conceito de benefício fiscal oneroso, inviabilizando, por consequência, a habilitação à compensação financeira com os recursos do fundo, ainda que os contribuintes por eles alcançados estejam submetidos a incertezas relevantes quanto à previsibilidade de seus incentivos e de seu planejamento econômico-financeiro durante o período de transição, nos termos estabelecidos pela Lei Complementar nº 214/2025 e pela Portaria RFB nº 635/2025.
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É certo que esse modelo normativo pode resultar em assimetrias entre contribuintes igualmente impactados pela extinção do ICMS, na medida em que nem todos serão alcançados por mecanismos de transição compensatória.
Todavia, trata-se de opção legislativa deliberada, fundada na distinção entre benefícios que implicaram ônus econômico comprovado e contrapartidas formalmente assumidas e aqueles concedidos sem condicionantes expressas, não tendo o fundo a finalidade de equalizar, de forma ampla e indistinta, os efeitos da reforma tributária sobre a totalidade dos contribuintes, circunstância que, por sua vez, pode vir a ensejar debate jurídico relevante quanto ao tratamento conferido aos benefícios fiscais não condicionados no contexto da transição tributária.
