Antes de iniciar suas atividades, qualquer escola privada precisa estimar seus custos básicos para avaliar riscos e viabilidade econômica. No entanto, no caso da educação pública brasileira, esses custos nunca foram claramente definidos pelos legisladores nem pelos gestores das políticas educacionais. A recente aprovação do Sistema Nacional de Educação (SNE) trouxe o assunto de volta à agenda política.
Desde a Constituição Federal de 1988, o Estado brasileiro assumiu o compromisso de garantir “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” e um “padrão de qualidade” do ensino (art. 206, incisos I e VII). A questão que permanece em aberto é como transformar esses princípios constitucionais em parâmetros concretos e mensuráveis.
O problema, que à primeira vista parece simples, envolve complexidades metodológicas, políticas, jurídicas e federativas. Um dos maiores desafios é definir como medir a qualidade educacional. Há duas abordagens principais. Uma delas baseia-se em insumos, como a infraestrutura, a formação docente e a remuneração. A outra foca em resultados, calculando o custo necessário para atingir metas de aprendizagem, como as aferidas pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).
Os críticos da abordagem por insumos argumentam que ela pode resultar em listas subjetivas e financeiramente inviáveis, além de não garantir, por si só, bons resultados educacionais. Já os críticos da abordagem por resultados apontam que o desempenho dos alunos é influenciado por fatores difíceis de mensurar, como a gestão escolar, o projeto pedagógico e o contexto familiar.
A nosso ver, isoladamente, nenhuma das duas abordagens resolve o problema.
A discussão sobre igualdade de condições esbarra ainda nas desigualdades estruturais do federalismo brasileiro. Em um país continental, marcado por profundas diferenças econômicas, sociais e culturais, os custos para manter um aluno na escola variam significativamente.
Conforme o Censo Escolar de 2024, o Brasil possui mais de 179 mil escolas no ensino básico, distribuídas em contextos extremamente distintos, que vão da Amazônia ribeirinha às grandes metrópoles. Ainda hoje, cerca de 744 mil alunos frequentam escolas sem acesso à água potável e 458 mil estudam em unidades sem banheiro.
Além disso, os custos de bens, serviços e salários variam entre as regiões. As despesas com pessoal costumam representar cerca de 70% do orçamento educacional, mas políticas salariais e planos de carreira não são uniformes entre estados e municípios. Essa heterogeneidade dificulta a definição de um padrão nacional de qualificação e de remuneração dos profissionais da educação.
A legislação posterior buscou detalhar o comando constitucional. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394/1996) definiu que os padrões mínimos de qualidade correspondem à “variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem”.
Posteriormente, a Emenda Constitucional 108/2020, que tornou permanente o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), vinculou explicitamente o padrão mínimo de qualidade ao cálculo do Custo Aluno Qualidade (CAQ), condicionando sua aplicação para estimar a cota do Fundeb a que cada ente federado tem direito.
Atualmente, o Fundeb distribui recursos com base no número de alunos, ajustando-os por meio de fatores de ponderação relacionados à etapa de ensino, à localização da escola e à jornada escolar. A definição do CAQ alterará essa lógica, pois passará a considerar o custo real necessário para assegurar condições mínimas de qualidade. Tal mudança inevitavelmente provocará disputas políticas, já que alguns entes federados poderão perder participação relativa nos recursos do fundo.
Para garantir a aplicação do CAQ, será também necessário ampliar o gasto total com educação. Estimativas indicam que a complementação da União ao Fundeb teria que, no mínimo, dobrar — o que geraria forte resistência fiscal. Atualmente, a participação federal no financiamento da educação básica é definida mais pela disponibilidade orçamentária do que pelas necessidades reais das redes de ensino. Essa lógica dificulta o planejamento dos estados e dos municípios.
Como as transferências são ajustadas ao longo do ano conforme a arrecadação, tornou-se comum o pagamento de abonos ao final do exercício para atender à exigência legal de destinar 70% dos recursos do Fundeb a despesas com pessoal. Com maior previsibilidade da disponibilidade orçamentária, seria possível fortalecer planos de carreira ou vincular incentivos ao desempenho, contribuindo para a valorização do magistério.
Portanto, diferentemente de uma empresa, em que a planilha de custos visa ao lucro, o CAQ é um instrumento de justiça federativa. Seu objetivo é garantir igualdade de condições de aprendizagem a todos os estudantes brasileiros, reduzindo as disparidades nos investimentos dos entes federados em educação.
O novo Fundeb avançou nesse sentido ao ampliar a participação da União. Além da complementação do Valor Aluno Ano Fundeb (VAAF), que corresponde ao valor mínimo nacional por aluno definido pelo Fundeb, a reforma introduziu o Valor Aluno Ano Total (VAAT). Pela primeira vez, calculou-se o valor total que o Brasil investe em educação, considerando as contribuições dos três níveis de governo, incluindo, além do Fundeb, impostos e transferências.
O VAAT revelou a magnitude das desigualdades federativas. Em 2025, o gasto mínimo por aluno ficou em R$ 8.006,05, reduzindo a diferença entre a rede mais rica e a mais pobre de 580% (antes do Novo Fundeb) para 260%. Apesar do avanço, o hiato permanece elevado, o que indica que a complementação federal ainda é insuficiente para assegurar um padrão nacional de equidade.
O SNE contribui para enfrentar o impasse ao criar a Comissão Intergestores Tripartite da Educação (CITE), responsável por pactuar a metodologia de cálculo do CAQ com base em estudos técnicos do Inep. A composição paritária entre União, estados e municípios no CITE assegura equilíbrio federativo na definição do modelo.
O SNE também resolve o debate metodológico ao estabelecer que o CAQ será calculado com base em insumos, cujo valor será progressivamente elevado até atingir as metas do Plano Nacional de Educação. O SNE estabelece um prazo de dois anos para a implementação dessas mudanças.
Desse modo, o SNE fortalece o regime de colaboração ao criar parâmetros nacionais para a qualidade da oferta educacional e instâncias formais de negociação federativa.
No entanto, seu alcance deve ser analisado com cautela. O impasse não é apenas político; também é econômico. Sem aumento do orçamento ou da complementação da União, será necessário avançar em estratégias de eficiência do gasto.
Experiências como a do Ceará demonstram que é possível melhorar o desempenho escolar com investimentos abaixo da média nacional, combinando avaliação, incentivos e capacitação. No campo da infraestrutura, é consenso que toda escola deve dispor de água potável, energia elétrica, internet e instalações básicas. Definir padrões mínimos por localização, etapa de ensino e público atendido é tecnicamente viável. A partir de diagnósticos específicos por rede, poderiam ser criados programas direcionados, seguidos de investimentos em gestão e de incentivos por resultados.
Aperfeiçoar o cálculo do CAQ é condição para que o Brasil avance em questões estratégicas, como a definição das competências esperadas ao final do Ensino Médio. Em um contexto de rápidas transformações tecnológicas, o país não pode permanecer debatendo indefinidamente uma metodologia que outras nações enfrentaram no século passado. Modelos podem e devem ser aperfeiçoados ao longo do tempo, mas é indispensável estabelecer parâmetros mínimos que permitam planejamento. A ausência de planejamento gera custos imediatos e compromete o desenvolvimento econômico de longo prazo.