Em um breve intervalo, duas normas sobre o cofaturamento das tarifas de água e de resíduos foram publicadas: a Deliberação 1.734, de 30 outubro de 2025, da Arsesp, e a Norma de Referência 13, de 21 de novembro de 2025, da ANA.
A proximidade entre tais publicações demonstra a preocupação dessas agências em, ao regulamentar o cofaturamento, fomentar de vez a cobrança de tarifa de resíduos e viabilizar mais concessões comuns no setor de manejo de resíduos sólidos (nas quais, como sabemos, a remuneração da concessionária vem da cobrança de tarifa dos usuários).
Embora essas regras marquem um avanço necessário, ainda há espaço para que essas e/ou outras normas tragam incentivos para que o prestador de água concorde em realizar o cofaturamento. A seguir apresento alguns apontamentos sobre tais incentivos.
Antes, porém, vale definir o cofaturamento. Trata-se da cobrança conjunta, em uma mesma fatura, de tarifas de dois serviços públicos distintos, por um dos prestadores. Nas normas acima mencionadas, esses serviços são os de abastecimento de água e de manejo de resíduos sólidos, os quais detêm sinergia nos casos em que a tarifa de resíduos é definida com base no volume de água.
Nesse caso, o prestador de água provê um serviço ao prestador de manejo de resíduos sólidos, sendo remunerado por essa atividade. Comum em outros setores (por exemplo, iluminação pública e distribuição de energia elétrica), o cofaturamento no saneamento básico vem sendo aplicado aos poucos, ainda estando em experimentação.
De acordo com o art. 35, § 1º, da Lei Federal de Saneamento Básico[1], o cofaturamento depende de anuência do prestador responsável pela emissão da fatura pela qual ocorrerá a cobrança conjunta. No entanto, muitas vezes, o prestador de água não tem interesse, seja porque o cofaturamento pode aumentar a inadimplência da tarifa de água, já que o valor final da fatura visto e pago pelo usuário naturalmente aumenta ao incorporar a tarifa de resíduos; seja porque precisa fazer adaptações operacionais que acarretam dispêndios extras que precisam ser bem mensurados para serem remunerados adequadamente; seja porque o cofaturamento abre espaço para escrutínio sobre a forma como o consumo de água é medido e cobrado.
Justamente por conta disso, o art. 50, § 2º, da Norma de Referência nº 13[2] até mesmo admite a possibilidade de o prestador de água não ter interesse no cofaturamento ou, ainda que tenha, que não haja acordo entre as partes sobre como promovê-lo. Logo, em vez de se pensar em incentivos, admite-se que o cofaturamento possa até mesmo não acontecer, sem apontar soluções, algo que vai na contramão do propósito do Novo Marco Legal do Saneamento de instituir a cobrança da tarifa de resíduos da melhor forma possível.
Seria pertinente que a regulamentação fizesse justamente o contrário, ou seja, trouxesse disposições que representassem incentivos a que o prestador de água fique mais confortável em realizar o cofaturamento. Porém, as normas não conseguiram avançar satisfatoriamente nesse aspecto.
O art. 53, § 2º, da referida Norma de Referência[3] veda o compartilhamento com o poder concedente da receita auferida pelo prestador de água pela atividade de cofaturamento (que, vale repisar, é remunerada pelo prestador de resíduos), mesmo que seja recebida a título de receita acessória. Desse modo, a norma parece incentivar o prestador de água a promover o cofaturamento, já que, via de regra, o recebimento de receita acessória em outros casos enseja compartilhamento de tal receita.
Já o art. 5º, parágrafo único, da norma da Arsesp[4] prevê a possibilidade de compartilhamento de tal receita, assim dando margem para que os poderes concedentes o exijam, mesmo que dentro de certos limites. Logo, o incentivo que há na regulamentação da ANA inexiste na norma daquela agência estadual.
Por outro lado, art. 14, § 1º, da norma da Arsesp[5] prevê um incentivo que não consta da Norma de Referência da ANA. De acordo com a norma da agência estadual, no exercício de 2026 (isto é, durante o período de 12 meses), a tarifa de resíduos será cobrada em fatura diferente da conta de água.
Assim, a norma parece incentivar a adesão do prestador de água ao cofaturamento ao estabelecer um período de transição em que o risco de aumento de inadimplência da tarifa de água inexiste, e durante o qual os usuários poderão se acostumar com o pagamento da tarifa de resíduos (algo que historicamente encontra resistência).
Todavia, como esse período de transição está restrito a 2026, cofaturamentos iniciados nos anos seguintes não terão um período de transição semelhante ao previsto para aquele específico ano. É pertinente que esse período de transição seja previsto não somente para os cofaturamentos que ocorrerão em 2026, mas também para aqueles que se iniciarão somente depois, ainda que também observado o prazo máximo de doze meses[6].
Outro ponto que poderia ter sido um incentivo, mas não foi, é o direito do prestador de água ao reequilíbrio em seu respectivo contrato de concessão ou de programa (quando o regime for contratual) quando houver variação no nível de inadimplência após iniciado o cofaturamento.
A Norma de Referência da ANA até prevê esse direito, mas tão somente quando o prestador de água executa o cofaturamento como parte de sua atividade de gestão comercial, integrante do objeto concedido, e não como uma atividade geradora de receita acessória (art. 56, § 1º[7]).
Portanto, se o cofaturamento não fizer parte do objeto concedido (originalmente ou por meio de aditivo), o prestador de água que promover o cofaturamento como uma forma de obtenção de receita acessória terá que arcar com o aumento da inadimplência por sua conta e risco. Esse “não direito ao reequilíbrio” nessa hipótese é claramente um desincentivo ao cofaturamento sob a ótica do prestador de água[8].
Ademais, o estabelecimento em tais normas de uma matriz de distribuição de riscos entre os prestadores, mesmo que meramente orientativa, poderia ser um incentivo a que o prestador de água concorde com o cofaturamento, pois daria maior previsibilidade a esse agente.
Contudo, o art. 49, IX, da Norma de Referência[9] deixou a alocação dos riscos a ser definida no instrumento (contrato ou convênio, conforme o caso) que disciplinará o cofaturamento, ao passo que a norma da Arsesp nem mesmo aborda esse tema.
Por fim, outra questão que também traria maior previsibilidade, de forma a incentivar o prestador de água, seria estabelecer ao menos diretrizes de como será feito o rateio das tarifas de água e de resíduos.
O prestador de água receberia o valor da tarifa de água em sua conta e passaria para o prestador de resíduos? Ou existiria uma conta centralizadora administrada por um banco que ficaria responsável por receber os valores e repassá-los a cada um dos prestadores?
Ou haveria o mecanismo de split, pelo qual o valor devido a cada prestador iria direto para as contas de cada um, sem passar por conta centralizadora nem pela conta do prestador de água? O art. 19, § 1º, da norma da Arsesp[10] dá a entender que o prestador de água receberia a tarifa de resíduos e, então, passaria para o prestador de resíduos.
Por outro lado, a minuta de contrato de gestão comercial anexa a essa norma, que é meramente orientativa, prevê a figura da conta centralizadora. Não houve, assim, o estabelecimento de regras mais claras e robustas sobre as possibilidades de rateio.
Nesse cenário, cabe celebrar, de qualquer modo, a edição de normas que tratam do cofaturamento. Todavia, como é natural a qualquer prática jurídica incipiente, ainda em fase de experimentação, a matéria comporta aprimoramentos, tal como a incorporação de incentivos que motivem os prestadores de água a promoverem o cofaturamento das tarifas de água e de resíduos, algo que representaria um ganho à sustentabilidade econômico-financeira dos serviços de saneamento básico como um todo.
[1] Art. 35. As taxas ou as tarifas decorrentes da prestação de serviço de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos considerarão a destinação adequada dos resíduos coletados e o nível de renda da população da área atendida, de forma isolada ou combinada, e poderão, ainda, considerar: […]
1º Na hipótese de prestação de serviço sob regime de delegação, a cobrança de taxas ou tarifas poderá ser realizada na fatura de consumo de outros serviços públicos, com a anuência da prestadora do serviço.
[2] § 2º Na hipótese de o prestador do serviço de abastecimento de água e esgotamento sanitário não adotar o cofaturamento, ou caso não haja acordo entre as partes, a entidade reguladora infranacional deverá estabelecer diretrizes para possibilitar o compartilhamento de dados cadastrais e de consumo de água, quando necessários para a cobrança de outros serviços públicos de saneamento.
[3] § 2º É vedado o compartilhamento do valor de que trata o caput com o poder concedente ou para fins de modicidade tarifária, independentemente de seu tratamento como receita adicional ou como ressarcimento de custo.
[4] Parágrafo único. O percentual de compartilhamento para modicidade tarifária da receita arrecadada pela Prestadora com a prestação dos serviços de gestão comercial do cofaturamento será definido conforme dispositivo do contrato relativo aos serviços de abastecimento de água e/ou esgotamento sanitário ou, na ausência deste, limitar-se-á ao fixado em deliberação específica da ARSESP, considerando-se o impacto socioambiental da atividade.
[5] § 1º. No exercício de 2026, deverá ser emitido, pela Prestadora, documento individualizado para cobrança do SMRSU.
[6] Nesse caso, sob a ótica do prestador do serviço de manejo de resíduos sólidos, é pertinente avaliar os impactos que sofrerá pela ausência do cofaturamento durante esse período de transição, podendo tal situação ensejar seu direito ao reequilíbrio, a depender do que estabelecido no contrato de concessão.
[7] § 1º Quando o cofaturamento for instituído como atividade acessória, variações na inadimplência dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário não ensejarão direito ao reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão.
[8] Embora variações nas receitas e/ou nos custos decorrentes da exploração de atividades que geram receitas acessórias usualmente não ensejem reequilíbrio, sendo essa a prática estabelecida em diferentes contratos, não há em lei nada que obste o reequilíbrio nesse caso. Naturalmente, seria uma exceção à prática corriqueira, mas que se justificaria em razão do específico cenário da cobrança de tarifas no setor de manejo de resíduos sólidos.
[9] Art. 49. O contrato de cofaturamento deverá ser submetido à anuência da entidade reguladora infranacional responsável pela regulação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, devendo prever expressamente, no mínimo:
[…]
IX – alocação objetiva dos riscos decorrentes de eventos associados ao cofaturamento;
[10] § 1º. Os valores devidos ao Titular ou Concessionária do SMRSU deverão ser repassados no prazo máximo de 5 (cinco) dias úteis contados da data do efetivo crédito à Prestadora, com atendimento às normativas vigentes do Banco Central do Brasil.
