Um município paulista de médio porte, com pouco mais de 75 mil habitantes, decide delegar a gestão de seu hospital e unidades básicas de saúde para uma entidade do Terceiro Setor mediante contrato de gestão. O edital de chamamento público é alvo de questionamentos: haveria subjetividade nos critérios de julgamento e deficiências nas planilhas de custos unitários.
Recentemente, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) enfrentou o dilema: quanto de planejamento e detalhamento é razoável exigir de um município de médio porte sem inviabilizar a contratação ou impor exigências desproporcionais?
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O Plenário da Corte de Contas parece ter se mostrado sensível às limitações e dificuldades vivenciadas pela Administração Pública, mas sem perder de vista a importância do planejamento e da transparência.
A decisão unânime foi proferida no TC-19869.989.25-1, sob a relatoria do conselheiro Renato Martins Costa, na sessão de 10/12/2025.[1]
Contratos de gestão: especificidades que justificam tratamento diferenciado
O voto condutor destaca que nos contratos de gestão, o parceiro privado – a organização social – compromete-se com a prestação do serviço público a partir do atingimento de metas de desempenho, valendo-se de sua experiência, conhecimento técnico e especialização setorial.
Essa característica justifica que a Administração não esgote no edital todos os detalhes operacionais da execução dos serviços, mas estabeleça parâmetros, diretrizes e metas que orientem a atuação da organização social conferindo-lhe margem para aplicar suas melhores práticas e soluções inovadoras.
Mas atenção: reconhecer a importância das metas nos contratos de gestão não equivale a dispensar a elaboração do orçamento estimado ou evitar preocupação com os custos envolvidos no negócio. Na decisão do TCE-SP, falou-se inclusive no “estabelecimento dos custos estimados por metas estabelecidas”, sempre com memória de cálculo descritiva informando as premissas adotadas.
Equilibrando rigor técnico com as limitações da realidade
O voto condutor parte da seguinte premissa, que me parece fundamental: não se pode, sob pretexto do rigor formal, impor à Administração deveres de planejamento que pressupõem recursos, tempo e capacidade técnica frequentemente indisponíveis na realidade administrativa brasileira. É a materialização do art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), segundo o qual “não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”.
Aplicando essa diretriz, o TCE-SP reconheceu que exigir do município em questão “estudos epidemiológicos complexos, consultorias especializadas para dimensionamento detalhado de demanda, levantamentos pormenorizados de medicamentos e insumos em cada unidade de saúde, e produção de planilhas de custos com detalhamento item a item” configuraria exigência desproporcional, capaz de paralisar o procedimento de seleção por meses, comprometendo o próprio serviço público objeto de delegação. Entretanto, essa ponderação não significa flexibilização indevida.
Em sua decisão, o tribunal determinou correções pontuais e aparentemente factíveis, calibradas para serem cumpridas em prazo razoável a partir de informações já disponíveis nos sistemas municipais ou de fácil obtenção.
Programa Nacional de Gestão de Custos (PNGC) como uma referência
Um dos aspectos interessantes do acórdão é o reconhecimento do Programa Nacional de Gestão de Custos (PNGC) do Ministério da Saúde como referência técnica válida para estruturação de sistemas de custos em contratos de gestão.
O PNGC é iniciativa do Ministério da Saúde destinada a orientar gestores públicos na apuração de custos no âmbito do SUS.
A partir da metodologia de custeio por absorção,[2] que busca incorporar todos os custos relacionados ao objeto do contrato de gestão – sejam eles fixos, variáveis, diretos ou indiretos – aos serviços prestados, o PNGC propõe a estruturação das atividades em centros de custos (administrativos, intermediários, finais e externos), permitindo rateio justificado de despesas e rastreabilidade da composição de custos.
O PNGC prevê utilização de bases de dados oficiais do SUS como fontes de informação confiáveis para composição orçamentária: CNES (Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde), SIGTAP (Sistema de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos), DATASUS, Banco de Preços em Saúde (BPS) e Tabela SUS.
A utilização dessas fontes confere legitimidade técnica às estimativas e facilita o controle externo, ao permitir comparação entre diferentes entes e organizações prestadoras de serviços.
O acórdão esclarece a menção ao PNGC, que já teve sua utilidade reconhecida anteriormente pelo tribunal (TC-7068/989/24-3, j. 11/03/2025), posto que aderente às exigências contábeis e às Instruções do próprio TCE-SP.
Composição de custos: o necessário, mas não o impossível
Em relação à estrutura de custos, que é um ponto sensível de qualquer contratação pública, o TCE-SP determinou que o edital de chamamento deve incluir planilha orçamentária detalhada, organizada minimamente em cinco grupos de despesas: (i) custos com pessoal (folha de pagamento estimada, encargos sociais e trabalhistas); (ii) custos com medicamentos, insumos médico-hospitalares, procedimentos e exames; (iii) custos com manutenção de equipamentos e instalações; (iv) despesas administrativas e operacionais; e (v) margem para despesas eventuais e contingências.
Novamente, é preciso atenção: o tribunal deixou claro que não espera a decomposição exaustiva de todo e qualquer custo unitário, item a item, o que seria “irreal e certamente contraproducente, pois anularia justamente a contribuição que se espera da expertise da Organização Social”. Essa orientação harmoniza-se com precedentes do próprio TCE-SP que reconheceram a validade do método de custeio por absorção encampado no PNGC (TC-00004678.989.21-1, TC-00022570.026.12, TC-00000125.989.15-2).
Assim, a planilha de custos deve utilizar fontes oficiais de preços de referência (Banco de Preços em Saúde, SIGTAP, tabelas do SUS) e apresentar a composição dos custos de forma estruturada, sem exigir nível de detalhamento incompatível com a natureza dos contratos de gestão e com a realidade burocrática da Administração Pública.
Critérios de julgamento, metas e planejamento
Além dos custos estimados, o acórdão determinou aprimoramentos em três frentes:
Critérios objetivos de julgamento: o edital deve estabelecer, para cada eixo de avaliação da proposta técnica (metodologia, educação permanente, monitoramento, inovação), ao menos três faixas de pontuação (máxima, intermediária e mínima), com descrição sucinta dos critérios caracterizadores de cada faixa, reduzindo margem de discricionariedade excessiva.
Metas concretas de desempenho: o edital deve (i) incorporar expressamente metas definidas em políticas nacionais de saúde (PNI, PNAB, protocolos do Ministério da Saúde) como parâmetros mínimos; (ii) definir faixas de referência com base em dados históricos do município ou de municípios de porte similar; e (iii) manter sistemática de formalização das metas definitivas no contrato de gestão, observados os parâmetros mínimos estabelecidos no edital.
Estudos prévios e planejamento: o edital deve conter (i) discriminação básica dos atendimentos por tipo (consultas médicas, enfermagem, odontologia, outros profissionais), quando disponível nos sistemas municipais; (ii) indicação estimada de demanda para unidades sem histórico ou a serem inauguradas, com base em projeções simplificadas; e (iii) relação básica de medicamentos e insumos, podendo utilizar como referência a RENAME adaptada às necessidades locais.
Conclusão: exigir o necessário, não o impossível
A decisão do TCE-SP contém orientações importantes para quem pretende celebrar contratos de gestão na área da saúde.
O Tribunal reconhece que o planejamento deve se valer de fontes confiáveis, como dados históricos do próprio município e referências técnicas e metodológicas apuradas ou “oficiais”, como o PNGC do Ministério da Saúde. Mas sem que daí resultem exigências impossíveis de serem plenamente atendidas por excederem a capacidade operacional da Administração Pública. A lógica foi a de assegurar que o planejamento seja feito a partir de dados confiáveis, fidedignos, e – sobretudo – auditáveis pelo controle externo.
A mensagem parece ser na linha de exigir o necessário, mas não o impossível; o adequado, mas não o ideal inatingível.
Trata-se de equilíbrio que atende simultaneamente aos princípios da legalidade, transparência e eficiência, sem inviabilizar a prestação de serviços públicos essenciais à população por intermédio de contratos de gestão.
[1] O inteiro teor do acórdão ainda não estava disponível quando este artigo foi escrito. Mas a sessão de julgamento está disponível em [https://www.youtube.com/watch?v=i-_nfe_81y0], acesso em 15/12/2025, a partir da marcação 58’29’’.
[2] O método de custeio por absorção incorpora ao custo final do serviço todos os gastos necessários à sua realização, sejam eles diretos (como o salário do médico e os insumos) ou indiretos (como a energia elétrica, a limpeza e o suporte administrativo). Ao contrário de métodos que consideram apenas custos variáveis, essa metodologia oferece à Administração uma visão integral do que seria o “custo real” de cada procedimento.
