Aprovada em dezembro de 2023, a reforma tributária reorganiza o sistema de tributos sobre o consumo no Brasil, com foco em simplificação, transparência e eficiência econômica e social.
Desde a Constituição de 1988, diversos governos, de Fernando Henrique Cardoso a Lula, Dilma Rousseff, Michel Temer e Jair Bolsonaro, tentaram avançar nesse tema, sem sucesso.
A reforma tributária é tida como necessária porque o sistema atual é caro, complexo e inseguro para empresas e contribuintes. Hoje, empresas lidam com regras diferentes em cada ente federativo, enquanto cidadãos reclamam da carga tributária e do custo de compliance. A proposta tenta corrigir essas distorções, mas envolve disputa entre diversos setores e depende de alterações constitucionais e infraconstitucionais.
Com a expertise do JOTA na análise de políticas públicas e no acompanhamento da tramitação da reforma tributária desde suas primeiras versões, este guia reúne, de forma estruturada, tudo o que já está aprovado, o que ainda depende de regulamentação e o que muda para cada setor da sociedade. Atualizado periodicamente, serve como referência permanente para quem acompanha o tema.
Por meio da cobertura especializada, o JOTA PRO Tributos acompanha as notícias sobre a reforma tributária em primeira mão. Para manter-se atualizado, acompanhe nosso site.
O que é a reforma tributária e por que ela é necessária no Brasil
A reforma tributária prevê um conjunto de mudanças legais que redesenham a lógica do sistema de arrecadação. Trata-se de uma alteração estrutural, afirma o professor do Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (Ibmec) e doutorando em Direito Econômico, Financeiro e Tributário pela Universidade de São Paulo (USP), Phelippe Toledo. Segundo ele, os problemas centrais do modelo atual combinam três elementos estruturais: complexidade, regressividade e insegurança jurídica.
A complexidade decorre não apenas do grande número de tributos, mas da diversidade de regras, regimes especiais e exceções, que elevam os custos de conformidade e dificultam a previsibilidade econômica. A regressividade manifesta-se quando a tributação sobre o consumo pesa proporcionalmente mais sobre famílias de menor renda, já que a estrutura atual não diferencia adequadamente a capacidade contributiva. A insegurança jurídica, por sua vez, resulta de normas sobrepostas, divergências interpretativas e disputas federativas constantes, que criam instabilidade para empresas e governos.
Nesse contexto, Toledo explica que a cumulatividade e a falta de transparência são sintomas centrais dessa disfunção: ISS não cumulativo, PIS/Cofins e ICMS com cumulatividade limitada impedem a compensação integral dos impostos na cadeia produtiva, gerando “resíduos tributários” embutidos no preço final, que o consumidor não enxerga claramente.
Além disso, a tributação “na origem”, em operações entre Estados e municípios, alimenta a guerra fiscal, com benefícios tributários disputados na Justiça. Essa lógica faz com que empresas escolham sua localização não por eficiência produtiva, mas por incentivos fiscais, criando distorções econômicas e perda de competitividade.
É nesse cenário que a EC 132/2023 cria uma nova estrutura de tributação sobre o consumo. A reforma explicita três grandes objetivos institucionais: promover justiça fiscal, simplificar o sistema e criar condições para o crescimento econômico. A proposta pretende simplificar regras, aumentar a neutralidade, reduzir distorções, ampliar a transparência e favorecer o desenvolvimento econômico.
A reforma tributária promete:
Eliminar a cumulatividade, extinguindo a cobrança de tributo sobre tributo;
Padronizar as alíquotas, evitando variações de Estado para Estado;
Centralizar a administração do Imposto Sobre Bens e Serviços (IBS), por meio de um Comitê Gestor, reduzindo conflitos;
Aumentar a transparência, destacando os tributos na nota fiscal.
Essas medidas convergem para os objetivos estruturais da reforma: reduzir complexidade, aumentar a justiça distributiva, inclusive com instrumentos como o cashback, e criar um ambiente mais estável e competitivo, estimulando investimento produtivo e crescimento econômico.
Simplificação e justiça fiscal
O professor Phelippe Toledo resume a simplificação da seguinte forma: PIS/Cofins serão substituídos pela CBS e ICMS/ISS serão substituídos pelo IBS, com bases de cálculo e alíquotas harmonizadas. Na visão do professor, a justiça fiscal será fortalecida pelo cashback, que devolve parte do imposto pago por famílias de baixa renda. A reforma também amplia o crédito ao longo da cadeia, tornando a indústria mais competitiva e reduzindo distorções da guerra fiscal.
Uma inovação central é a tributação no destino. Na lógica anterior, baseada na origem, Estados competiam para atrair empresas oferecendo benefícios fiscais, o que ampliava desigualdades regionais e gerava disputas judiciais. Já a tributação no destino concentra a arrecadação no local onde o bem ou serviço é consumido. Isso desestimula a migração artificial de empresas em busca de incentivos e aproxima a tributação da realidade econômica das cadeias de consumo, promovendo maior neutralidade e previsibilidade.
Para a professora Bianca Xavier, da Fundação Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV Rio), a grande revolução é a uniformização das alíquotas: “A regra geral é simplicidade, transparência e neutralidade: bens e serviços similares devem ter o mesmo tratamento tributário, e o consumidor escolhe o que consumir.”
Ao deslocar a tributação para o destino, o consumidor passa a ter maior protagonismo político, pois pode cobrar de governadores e prefeitos a qualidade dos serviços públicos em relação ao nível de tributação praticado.
Principais marcos da reforma tributária no Brasil
Os dois principais projetos de emenda à Constituição da reforma tributária foram apresentados ao Congresso Nacional em 2019: a Proposta de Emenda à Constituição 45/2019 e a Proposta de Emenda à Constituição 110/2019. Ambos compartilhavam o mesmo objetivo geral: reformar o sistema tributário sobre o consumo. Buscavam simplificar e reestruturar a cobrança dos tributos incidentes sobre bens e serviços, de competência compartilhada entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Os projetos propunham a extinção dos tributos incidentes sobre a cadeia de consumo, substituindo-os pelo Imposto Sobre Bens e Serviços (IBS), nos moldes do Imposto sobre Valor Agregado (IVA), e por um Imposto Seletivo (IS), com função extrafiscal para desestimular o consumo de bens e serviços prejudiciais à saúde. As duas Propostas de Emenda à Constituição propunham bases idênticas ao IBS, incluindo a exploração de bens e direitos (tangíveis e intangíveis) e a locação de bens, operações que escapam à tributação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto Sobre Serviços (ISS) no sistema atual.
Em 2020, o governo apresentou à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei 3887/2020, que propunha a instituição da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) em substituição ao PIS/Cofins, com objetivo de unificar as contribuições federais sobre o consumo. Além disso, buscava deslocar a base de cálculo do faturamento para o valor agregado, criando um Imposto sobre Valor Agregado (IVA) Federal. Com isso, eliminaria vários regimes especiais dos tributos e padronizaria a alíquota para a maioria dos setores.
Condensação e IVA dual
A Proposta de Emenda à Constituição 45/2019 avançou no Congresso Nacional e, ao final, foi aprovada, mas sofreu modificações. O texto final da reforma condensou e absorveu elementos centrais das Propostas de Emenda à Constituição 110/2019 e do Projeto de Lei 3887/2020.
“Em termos de ideologia, de políticas públicas, ao meu ver, foi a PEC 45, que acabou sendo Proposta de Emenda à Constituição mãe, e a Proposta de Emenda à Constituição 110 estava apensada ao trâmite”, avalia Bianca Xavier.
Em resumo, a tramitação da reforma avançou por meio de diferentes propostas, como PEC 45, PEC 110 e PL 3887, que acabaram consolidadas no texto final aprovado em 2023. A Emenda Constitucional (EC) 132/2023 sintetiza esse processo histórico, unificando premissas comuns das iniciativas anteriores e estabelecendo a base constitucional do novo sistema tributário brasileiro.
O que já foi aprovado na reforma tributária
A EC 132/2023 institui o Imposto sobre Valor Agregado Dual (IVA-Dual), composto por:
IBS : substitui ICMS e ISS, com competência compartilhada entre estados, DF e municípios;
CBS: substitui PIS/Cofins, de competência da União.
Apesar de serem tributos distintos, CBS e IBS terão regras muito semelhantes de base de cálculo, não cumulatividade e crédito amplo. As diferenças estarão na gestão, repartição da receita e competências.
Imposto Seletivo (IS): o “imposto do pecado”
A reforma cria o Imposto Seletivo (IS), adicional ao IVA-Dual, sobre bens e serviços nocivos à saúde ou ao meio ambiente, com alíquotas progressivas.
Ao contrário de IBS e CBS, o IS não tem função arrecadatória principal, mas extrafiscal, para desestimular consumo.
A Lei Complementar (LC) 214/2025 listou os bens e serviços que poderão ser alcançados pelo IS, como carvão mineral, veículos, produtos fumígenos, bebidas alcoólicas, bebidas açucaradas, bens minerais e concursos de prognósticos, entre outros. As alíquotas ainda dependem de lei ordinária.
Cashback: instrumento de justiça social
A reforma criou o mecanismo de cashback para reduzir a regressividade tributária. Trata-se de devolução de parte do IBS/CBS pago em despesas essenciais, como energia, gás e alimentos.
A LC 214/2025 definiu diretrizes gerais do cashback, como:
renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo;
residência no Brasil;
CPF regularizado.
Ainda há dúvidas sobre a operacionalização do sistema, como forma de pagamento, periodicidade e integração de cadastros.
Regulamentação da reforma: o que ainda está em discussão
Para colocar a reforma tributária em prática, é necessária sua regulamentação. Aprovada a Proposta de Emenda à Constituição 45, que introduziu o novo sistema na Constituição Federal, o próximo passo foi legislar sobre as regras gerais e específicas a cada tributo, como competência, alíquotas, base de cálculo e regimes específicos.
Para dar andamento ao processo de regulamentação, o Governo Federal apresentou ao Congresso os Projetos de Lei 68/24 e 108/24.
Lei Complementar 214/2025: regras gerais
O Projeto de Lei 68/2024 regulamentou a primeira fase, tratando da instituição e das regras gerais específicas ao IBS, CBS e Imposto Seletivo (IS). Sancionado pelo presidente Lula, em janeiro de 2025, e convertido na Lei Complementar 214/25, o texto define as regras do IBS e CBS. Aborda o Modelo Operacional, normas sobre Importações e Exportações, Regimes Aduaneiros e de Bens de Capital, Cashback, Cesta Básica, Regimes Diferenciados, Regimes Específicos, Administração e Transição. Trata, também, dos Regimes Próprios da CBS, do Imposto Seletivo, da nova regra da Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio, da Avaliação Quinquenal e do Comitê Gestor do IBS provisório.
Principais pontos da Lei Complementar 214/2025
Devolução de 100% da CBS e de 20% do IBS nas faturas de energia, água, gás e telecomunicações para pessoas de baixa renda.
Alíquota máxima de 0,25% para os minerais – contra o máximo de 1% estipulado pela Emenda Constitucional da reforma tributária.
Redução de 30% nos tributos para planos de saúde de animais domésticos.
Todos os medicamentos não listados em alíquota zero contarão com redução de 60% da alíquota geral.
Turista estrangeiro contará com devolução de tributos em produtos comprados no Brasil e embarcados na bagagem.
Manutenção da alíquota de 8,5% para Sociedades Anônimas de Futebol (SAF).
Projeto de Lei Complementar (PLP) 108/2024: Comitê Gestor
O Projeto de Lei 108/24 encabeçou a segunda fase, dispondo sobre gestão e fiscalização do IBS, adequações do Imposto Seletivo (IS), split payment, cashback, Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), iluminação pública e a estrutura do Comitê Gestor.
O texto substitutivo do senador Eduardo Braga (MDB-AM), inicialmente proposto na Câmara dos Deputados, foi aprovado pelo Senado Federal em setembro de 2025, com 519 alterações. Agora, retorna à Câmara para validação das alterações, seguindo, posteriormente, para sanção presidencial.
Temas pendentes de regulamentação
Ainda dependem de regulamentação:
Lei ordinária do Imposto Seletivo, que definirá as alíquotas;
Resolução do Senado, fixando as alíquotas de referência de IBS/CBS a partir de 2027;
Leis ordinárias de cada ente federativo, para definir alíquota-padrão do IBS;
Regulamentos do IBS e da CBS, a serem editados pelo Comitê Gestor do IBS e pelo Executivo federal.
Também seguem em discussão:
Estrutura do contencioso judicial dos novos tributos;
Detalhes operacionais do split payment (como será o repasse automático dos tributos).
Outras estruturas em discussão
A estrutura do contencioso judicial dos novos tributos ainda não está definida. O mecanismo de split payment também carece de regulamentação específica quanto à forma de operacionalização do sistema e aos procedimentos técnicos necessários para sua implementação efetiva.
Restrição a benefícios fiscais
Seguindo as boas práticas internacionais, o sistema do IBS/CBS se propõe a ser mais neutro, eficiente e menos complexo. Para atingir esse objetivo, a concessão de benefícios fiscais e regimes específicos deve ser restrita. Essas exceções fomentam discussões jurídicas sobre enquadramento, aumentando o contencioso tributário e gerando insegurança jurídica.
Exceções previstas na emenda constitucional e lei complementar
De acordo com Larissa Luzia Longo, as únicas exceções, previstas na Emenda Constitucional 132/2023 e na Lei Complementar 214/2025, são as reduções de alíquota, em relação à alíquota padrão do IBS/CBS. O benefício deve ser aplicado uniformemente em todo o território nacional.
Regimes diferenciados: redução de carga tributária
A pesquisadora do Insper detalha as exceções previstas pela Lei Complementar 214/2025. Ela explica que os Regimes Diferenciados são operações escolhidas politicamente para receber o benefício de redução de carga tributária. Eles estabelecem as previsões de redução da alíquota-padrão da CBS e IBS.
Redução a zero das alíquotas para a Cesta Básica Nacional de Alimentos (art. 125, vide Anexo I).
Redução em 30% das alíquotas para prestação de serviços por profissionais listados na Lei Complementar, que exerçam atividades intelectuais de natureza científica, literária ou artística, submetidas à fiscalização por conselho profissional, como contabilistas, economistas, advogados e administradores (art. 127).
Redução em 60% das alíquotas para operações listadas na Lei Complementar, como serviços de educação, serviços de saúde, dispositivos médicos, medicamentos, produtos de higiene pessoal e limpeza (arts. 128 a 142, vide Anexos II a XI).
Redução a zero das alíquotas para operações listadas na Lei Complementar, com alguns dispositivos médicos, de acessibilidade próprios para pessoas com deficiência, medicamentos, produtos de cuidados básicos à saúde menstrual, produtos hortícolas, frutas e ovos (arts. 143 a 156, vide Anexos XII a XV).
Programa Universidade para Todos (Prouni) – redução a zero da alíquota da CBS para as instituições privadas de ensino que aderirem ao programa (art. 308).
Regime automotivo – crédito presumido de CBS, até 31/12/2032, para as empresas instaladas nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e empreendimentos localizados nas áreas da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) ou Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) que antes possuíam crédito presumido de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) (arts. 309 a 316).
Hipóteses de redução de alíquota
Quanto aos benefícios fiscais de redução de alíquota, a Lei Complementar prevê seis hipóteses:
70% da alíquota-padrão: Hipóteses de redução em 30% (atividades de serviços profissionais listadas na Lei Complementar, que exijam atividades intelectuais de natureza científica, literária ou artística, ou serviços de elaboração de softwares, inclusive sob encomenda, e de disponibilização, sem cessão definitiva, de conteúdos em áudio, vídeo, imagem e texto por meio da internet – vide art. 243).
60% da alíquota-padrão: Hipóteses de redução em 40% (obras e serviços de construção civil – vide art. 287; e transporte coletivo de passageiros rodoviário, metroviário, ferroviário e aquaviário, de caráter urbano, semiurbano e metropolitano – vide arts. 286 e 287).
50% da alíquota-padrão: Hipóteses de redução em 50% (operações com bens imóveis – vide art. 261).
40% da alíquota-padrão: Hipóteses de redução em 60% (vide art. 128: serviços de educação; vide art. 129: serviços de saúde; vide art. 130: dispositivos médicos e de acessibilidade; vide art. 131: dispositivos de higiene pessoal; vide art. 132: medicamentos e produtos para saúde menstrual; vide art. 133: produtos de higiene pessoal; vide art. 134: transporte coletivo rodoviário, metroviário, ferroviário e aquaviário intermunicipal e interestadual de caráter urbano, semiurbano e metropolitano; vide art. 135: produtos agropecuários; vide art. 136: atividades artísticas, culturais, jornalísticas e audiovisuais nacionais; vide art. 137: bens e serviços relacionados à segurança nacional e defesa civil; vide art. 138: operações realizadas pela administração pública direta e indireta dos entes federativos; vide art. 168: planos de assistência à saúde; vide art. 237).
30% da alíquota-padrão: Hipóteses de redução em 70% (locação e cessão onerosa e arrendamento de bens imóveis – vide art. 261, parágrafo único).
Alíquota zero: Hipóteses de redução em 100% (Cesta Básica Nacional de Alimentos, vide art. 125 e Anexo I; operações com livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão; dispositivos e produtos de acessibilidade; medicamentos, produtos e cuidados básicos de saúde menstrual – vide arts. 130 e 131; dispositivos médicos e de acessibilidade, produtos hortícolas, frutas e ovos – vide art. 135; serviços prestados por templos de qualquer culto; serviços de transporte coletivo público urbano, semiurbano e metropolitano de caráter municipal; e exportações de bens e serviços – vide art. 110).
Regimes específicos: exceções de natureza técnica
Em relação aos regimes específicos previstos pela Lei Complementar 214/2025, Longo esclarece que são exceções de natureza técnica. Elas compreendem operações que, por peculiaridades, não são compatíveis com a tributação regular do Imposto sobre Valor Agregado (IVA), apurado por meio do sistema de débito e crédito. Em geral, não implicam redução de carga tributária, mas podem prever bases de cálculo e alíquotas diferenciadas, além de exceções às regras de não cumulatividade.
O tratamento é aplicável aos seguintes setores:
Combustíveis (arts. 172 a 180)
Serviços financeiros (arts. 181 a 233)
Planos de assistência à saúde (arts. 234 a 243)
Concursos de prognósticos (arts. 244 a 250)
Bens imóveis (arts. 251 a 270)
Cooperativas (arts. 271 e 272)
Bares e restaurantes (arts. 273 a 276)
Serviços de hotelaria e parques de diversão e temáticos (arts. 277 a 283)
Transporte coletivo de passageiros rodoviário, ferroviário e hidroviário (arts. 284 a 287)
Agências de viagens e de turismo (arts. 288 a 291)
Sociedades Anônimas de Futebol (SAF) (arts. 292 a 296)
Missões diplomáticas, repartições consulares e operações alcançadas por tratado internacional (arts. 297 a 299)
Manutenção de regimes especiais
A especialista do Insper pontua que a reforma tributária preservou os regimes especiais da Zona Franca de Manaus e do Simples Nacional, mantendo seus benefícios e tratamentos diferenciados relativos à tributação do consumo. Além disso, passou a prever condições favorecidas para pequenos produtores rurais, transportadores autônomos de carga pessoa física e nanoempreendedores, que não se enquadram como contribuintes do IBS e da CBS.
Próximo desafio: início da transição em 2026
O próximo desafio será em 2026, com o início da transição para o novo sistema. Embora a mudança ocorra de forma gradual, a partir de 1º de janeiro entrarão em vigor os requisitos do documento fiscal eletrônico e a cobrança de alíquota de 1% para o IBS e a CBS em setores específicos.
As autoridades correm contra o tempo. A regulamentação infralegal do órgão só poderá ser feita após a aprovação do projeto, prevista para ocorrer ainda em 2025. O período de testes de cobrança deve começar em 2026. Atrasos na aprovação podem comprometer o cronograma e gerar insegurança jurídica. No ano de 2025, o Congresso deve votar os parâmetros dos procedimentos práticos que as empresas adotarão em 2026, durante os primeiros passos da transição da reforma tributária.
Calendário de implementação: quando entra em vigor a reforma tributária
A transição para o novo sistema, com a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Sobre Bens e Serviços (IBS), ocorrerá gradualmente entre 2026 e 2032. A implementação integral do novo sistema tributário iniciará em 2033. Esse processo faseado visa garantir a segurança jurídica, assegurando os investimentos sob o regime tributário atual (muitos baseados em incentivos fiscais e regimes diferenciados) e permitindo a adequação progressiva dos preços de bens e serviços.
Esta etapa é crucial para reconhecer a nova base tributável e calibrar as alíquotas necessárias. Elas devem manter a arrecadação equivalente à dos tributos substituídos. O período servirá para testar os novos sistemas de arrecadação do governo federal, estados e municípios. Segundo as informações da pesquisadora Larissa Luzia Longo, do Núcleo de Tributação do Insper, o processo de transição da reforma tributária seguirá o passo a passo abaixo.
Fase 1: Início da cobrança-teste (2026)
O período de transição inicia-se em 2026 com a cobrança-teste da CBS e do IBS.
CBS (federal): Alíquota de 0,9%.
IBS (estadual e municipal): Alíquota de 0,1%.
Compensação e ressarcimento
Os valores recolhidos a título de CBS e IBS na fase-teste poderão ser compensados com os montantes devidos no mesmo período de apuração referentes ao Programa de Integração Social (PIS) e à Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Se o contribuinte não tiver débitos suficientes, o valor poderá ser compensado com outros tributos federais ou ressarcido em até 60 dias, mediante requerimento. O recolhimento do IBS e da CBS em 2026 poderá ser dispensado, caso o contribuinte cumpra as obrigações acessórias previstas na legislação.
A Nota Técnica 2025.002-RTC – Versão 1.30, de outubro de 2025, editada pelo Encontro Nacional de Coordenadores e Administradores Tributários Estaduais (ENCAT), prevê a inclusão obrigatória das informações de CBS e IBS nas notas fiscais (NF) emitidas a partir de janeiro de 2026.
Fase 2: Transição federal (2027)
Em 2027, a transição conclui-se no âmbito federal, marcando o fim de alguns tributos e o início pleno da CBS.
Extinção PIS/Cofins e plena vigência da CBS: A CBS entra plenamente em vigor, e as contribuições ao PIS e à COFINS são extintas.
Mudança no IOF: O Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários (IOF) deixa de incidir sobre operações de seguro. Mantém sua aplicação em operações de crédito, câmbio ou relativas a títulos ou valores mobiliários.
IPI reduzido a zero: O Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) passa a ter alíquotas reduzidas a zero, exceto para produtos com equivalentes produzidos na Zona Franca de Manaus (ZFM). Estes continuam sujeitos à tributação para preservar a competitividade da Zona Franca de Manaus.
Fase 3: Calibração do IBS e extinção ICMS/ISS (2027 a 2032)
Entre 2027 e 2032, ocorrerá a calibração das alíquotas do IBS e a extinção do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto Sobre Serviços (ISS).
Intervalo 2027 e 2028: ajuste das alíquotas-Teste
O IBS permanece sujeito à alíquota-teste de 0,1% (0,05% estadual e 0,05% municipal).
A alíquota da CBS será reduzida em 0,1 ponto percentual, neutralizando a cobrança-teste do IBS.
Intervalo 2029 a 2032: redução gradual e progressão do IBS
Entre 2029 e 2032, as alíquotas do ICMS (estadual) e do ISS (municipal) serão gradualmente reduzidas em 10% ao ano, até a extinção desses tributos em 2033.
Paralelamente, as alíquotas do IBS (substituto) serão progressivamente elevadas, na mesma proporção da redução do ICMS e do ISS, completando a transição para o novo sistema.
Desafio operacional para contribuintes
Na visão de Larissa Luzia Longo, o principal desafio para os contribuintes será enfrentar a complexidade operacional decorrente da coexistência do velho e do novo sistema tributário. “Com o objetivo de mitigar os impactos operacionais da transição, a Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária tem defendido, desde a aprovação da Emenda Constitucional 132/2023, que as novas obrigações acessórias serão integradas ao sistema atual da Nota Fiscal Eletrônica, com a inclusão de apenas alguns campos adicionais”, afirma.
Como a reforma tributária afeta empresas, cidadãos e governos locais
A reforma tributária é uma demanda antiga e urgente da sociedade brasileira. A sócia-líder de Tributos Indiretos da KPMG no Brasil, Maria Isabel Ferreira, avalia que “a tendência é ter uma complicação muito maior nos primeiros anos e depois uma desejada simplificação. Então, a gente vai conviver com o modelo antigo, que é complexo, adicionado do modelo novo a partir de janeiro de 26 até o final da transição, que deve durar, aproximadamente, até 10 anos”.
Redução do contencioso tributário e transparência
Esse processo também implicará a redução do contencioso tributário, devido à simplificação na interpretação da legislação. O novo regramento estabelece maior transparência na incidência de tributos, sujeitos à lógica de cálculo, que passa a ser feita ‘por fora’ e não mais ‘por dentro’.
Patrick Seixas, sócio-líder de tributos indiretos da EY Brasil, explica: “Atualmente, os tributos indiretos (como o ICMS, ISS, PIS e Cofins) são embutidos nos preços pagos pelos consumidores, muitas vezes sem uma indicação clara da carga tributária ao consumidor final. Isso dificulta a compreensão do quanto se paga de imposto em cada compra e contribui para a baixa percepção da população sobre o peso da tributação no consumo.”
Sobre os reflexos no setor empresarial, Maria Isabel Ferreira, da KPMG, afirma que “mudam-se totalmente as relações, as negociações de custo de aquisição, preço de aquisição, porque em teoria as empresas deveriam somente discutir o que é preço líquido e não preço bruto. Tem que saber a diferença do que ele vai tomar crédito, não vai, o que que é efetivamente custo, o que que é preço de aquisição.” Isso, segundo ela, resulta em menor interferência da tributação sobre as relações de negócios, conferindo maior segurança, assertividade e neutralidade.
Também se espera impacto positivo quanto à geração de resíduos tributários. Sob a sistemática do IBS e da CBS, haverá uma não-cumulatividade plena, permitindo que as empresas industriais aproveitem integralmente os créditos tributários sobre insumos, matérias-primas, serviços e bens utilizados nas operações. Patrick Seixas, da EY, destaca que “isso eliminará o efeito cascata e reduz o custo tributário embutido nos preços, favorecendo a formação de preços mais competitivos tanto no mercado interno quanto nas exportações.”
Apesar da redução prevista nos custos de compliance e procedimentos tributários, Maria Isabel Ferreira destaca que pode haver um aumento de custos durante a transição. Isso se deve à complexidade da vigência simultânea do novo e do velho sistema. Na sua visão, a transição de aproximadamente 10 anos pode gerar insegurança jurídica aos contribuintes.
Alguns segmentos específicos do mercado podem sofrer impactos negativos. É o caso do setor de serviços, pontua o sócio-líder de tributos indiretos da EY Brasil. Hoje, a carga tributária sobre os serviços opera em torno de 14,25% (somando PIS, Cofins e ISS). Após a reforma, aumentará para aproximadamente 26,5% (somando IBS e CBS). No entanto, as empresas desse setor também passarão a tomar créditos de IBS e CBS em relação aos seus custos e despesas, o que poderá reduzir essa carga tributária final, argumenta Seixas.
O setor imobiliário também pode sofrer elevação significativa da carga tributária e aumento na complexidade dos tributos incidentes. O líder da EY explica que as atividades de locação e operações de venda de imóveis, não tributadas pelo ISS no sistema atual, estarão sujeitas ao IVA Dual. Ele lista como prejuízo a reconfiguração da malha industrial e comercial, resultante da nova lógica de tributação no destino e do fim dos benefícios fiscais. Esse movimento deve provocar deslocamentos de centros produtivos, redistribuição de investimentos e revisão de planejamentos tributários.
Avanços para os cidadãos
Na perspectiva dos cidadãos, a reforma traz avanços significativos, sobretudo em relação à transparência e cidadania fiscal.
O consumidor passa a conhecer o valor integral de tributos incidentes sobre toda a cadeia produtiva. A transparência é consequência direta da cobrança “por fora” do tributo, que torna possível identificar de forma mais acertada o valor cobrado na cadeia produtiva, e da identificação do valor dos tributos na nota fiscal e no momento da compra.
Maria Isabel Ferreira, da KPMG, exemplifica: “quando o consumidor for adquirir algo, seja numa loja física, seja no mercado digital, nas plataformas, será possível identificar o que é o valor do produto – líquido, e o valor com impostos – bruto. Isso já é bastante comum em países europeus e no Estados Unidos, onde a visualização é transparente”.
Ela explica que, no momento da compra, o consumidor pode identificar a diferença de preço na prateleira e no caixa, ou em compras online, quando o valor do carrinho aumenta. A diferença do aumento trata-se do valor de tributos adicionado ao produto ou serviço. Assim, tendo consciência do valor concreto adicionado, o consumidor pode mudar seu comportamento e hábitos de consumo. A criação do Imposto Seletivo é um exemplo disso, pois, com finalidade extrafiscal, visa desestimular o consumo de produtos nocivos à saúde e ao meio ambiente por meio de uma sobretaxa.
O deslocamento da tributação no destino implicará mudança na dinâmica da relação entre a população e os representantes dos Municípios e Estados. Caberá às autoridades locais estabelecer o valor do IBS que será cobrado sobre os produtos e serviços consumidos. Isso dá aos habitantes a prerrogativa de pressionar e negociar a carga tributária dos políticos locais. Além disso, permite fiscalizar e exigir a correta destinação da arrecadação tributária.
A reforma tributária significará uma revolução tecnológica com a implementação do Split Payment. Esse novo sistema prevê mecanismos que possibilitam o recolhimento e o repasse automático dos impostos ao governo no momento do pagamento (como em compras com cartão de crédito ou débito).
O Brasil será comparado aos países que já adotaram o modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA), significando grande vantagem competitiva no comércio internacional, avalia Maria Isabel, da KPMG.
Outra mudança é a implementação do mecanismo de cashback à população de baixa renda. As famílias inscritas no CadÚnico poderão reaver os valores, parcial ou integralmente, dos tributos incluídos nos bens e serviços essenciais, diminuindo a regressividade tributária.
Patrick Seixas, da EY, frisa que o uso do CPF na nota fiscal deverá ser incentivado, especialmente para viabilizar o cashback. Isso será uma poderosa alavanca para o combate à sonegação. Ele relembra que a reforma prevê alíquota zero para os produtos da cesta básica nacional, o que deve reduzir os preços desses itens essenciais.
O sócio da EY avalia que a reforma tem tendência de aumento da carga tributária no setor de serviços. Isso poderá gerar aumento de preço desse segmento, afetando a classe média (academias, escolas particulares e clínicas privadas) e tenderá a pesar no orçamento das famílias dessa faixa social.
A classe média também deverá sentir o impacto da aplicação do IVA Dual no setor imobiliário. Isso ocorrerá tanto na compra de imóveis quanto nas operações com locação. Salvo exceções específicas, essas operações passarão a estar sujeitas à tributação do IBS e da CBS, conclui Seixas.
O principal ganho dos Estados e Municípios com a reforma tributária decorre da alteração da tributação para o destino. A expectativa é de fim da guerra fiscal, o que poderá possibilitar a industrialização de regiões que, antes, não eram atrativas à produção por não concederem benefícios fiscais. Além disso, o fim da disputa por benefícios fiscais confere maior segurança jurídica aos próprios entes públicos.
Na visão de Patrick Seixas, a nova lógica tributária, sob o ponto de vista da racionalidade econômica e da justiça tributária, favorece estados e municípios com grande população ou atividade comercial que hoje arrecadam menos por não concentrarem empresas em seus territórios. Por outro lado, estados e municípios que hoje se beneficiam de alta arrecadação tributária por sediar grandes empresas podem enfrentar queda nas receitas tributárias.
Embora o fim da guerra fiscal seja positivo, ele representará um desafio para as regiões mais distantes dos polos consumidores, pontua Seixas. Sem a possibilidade de conceder incentivos fiscais para atrair empresas, esses entes terão que se reinventar para manter sua competitividade e atratividade. Para o sócio da EY, “isso exigirá investimentos em infraestrutura, qualificação de mão de obra, melhoria do ambiente regulatório e políticas públicas voltadas à inovação. O novo modelo impõe uma mudança de paradigma, onde os entes precisarão oferecer condições reais de desenvolvimento sustentável para atrair investimentos.”
Reforma sobre consumo versus renda: o que falta para o sistema ficar completo
A reforma tributária do consumo estabelece base sólida para que as bases da tributação sobre a renda também possam ser revisitadas em busca de maior equidade e eficiência. Ao contrário da reforma do consumo, a reforma da renda foi “fatiada” pelo Congresso Nacional.
Uma das alterações mais relevantes relacionadas à tributação da renda foi instituído pela lei decorrente do Projeto de Lei 1.087/2025, já aprovado pelo Congresso e sancionado pelo presidente Lula em novembro de 2025. Entre os principais pontos está a nova tabela do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF). Ela amplia a faixa de isenção para rendimentos mensais de até R$5 mil e cria níveis de descontos para ganhos até R$7,3 mil.
O sócio-líder de tributos indiretos da EY Brasil, Patrick Seixas, esclarece que essa medida visa corrigir a já defasada tabela do Imposto de Renda da Pessoa Física e beneficiar a população de menor renda com o aumento da faixa de isenção. Ele evidencia que o aumento da faixa de isenção do IRPF demanda a implementação de medida de compensação da perda de arrecadação.
“Para que essa renúncia fiscal pudesse ser concedida, esse mesmo Projeto de Lei institui a tributação de lucros e dividendos, isentos desde 1996 no país. A nova regra prevê a retenção de 10% na fonte sobre valores mensais superiores a R$50 mil pagos por uma mesma empresa a uma mesma pessoa física”, informa.
Outra inovação é a criação do Imposto de Renda das Pessoas Físicas Mínimo (IRPFM), voltado para contribuintes com rendimentos anuais superiores a R$600 mil, acrescenta Seixas. A alíquota será progressiva, chegando a 10% para rendimentos acima de R$1,2 milhão por ano.
Fabio Maranesi, sócio-líder de impostos corporativos da KPMG no Brasil, resume as principais alterações na legislação tributária. Recentemente, aprovaram a tributação de investimentos de pessoas físicas no exterior, regulamentada pela Lei 14.754/2023.
Ele elenca as discussões sobre Imposto de Renda mais avançadas no legislativo, previstas pelo Projeto de Lei 1087/24:
Isenção ou aumento da faixa de isenção para Imposto de Renda Pessoa Física.
Maranesi também cita os temas que mais enfrentam resistência no Congresso Nacional, devido à sensibilidade ou à complexidade:
Aumento da alíquota máxima do Imposto de Renda Pessoa Física ou criação de faixas super altas.
Reforma profunda da base de rendimentos, isenções e deduções.
Tributação de patrimônio ou riqueza.
Para se manter atualizado sobre todos os projetos e alterações da legislação do Imposto de Renda, acompanhe o JOTA.Info.
Mitos e verdades sobre a reforma tributária
A reforma tributária, por ser complexa e mobilizar muitos setores, é alvo da produção e disseminação de informações falsas, quase sempre voltadas para um viés econômico e político. Por isso, o Ministério da Fazenda elaborou um guia com esclarecimentos sobre a proposta.
Veja os principais questionamentos:
1: “A reforma tributária é uma proposta do governo para aumentar a arrecadação e gastar mais.”
A reforma não é uma medida exclusiva do governo federal para aumentar a arrecadação, mas uma proposta de Estado para reorganizar o sistema tributário, debatida há anos. Ela tem entre seus objetivos manter a carga tributária sobre consumo.
2: “A reforma vai aumentar a carga tributária.”
O texto aprovado pela Câmara estabelece que, durante a transição, as alíquotas dos novos tributos (por exemplo, o Imposto sobre Bens e Serviços) serão definidas para manter a carga tributária total sobre o consumo, e não necessariamente aumentá-la.
3: “A reforma tributária vai aumentar o preço da cesta básica.”
A proposta inclui a criação de uma “cesta básica nacional de alimentos” com alíquota zero do novo tributo federal (CBS) e do tributo dos Estados/Municípios (IBS) para os alimentos incluídos nessa cesta.
4: “A reforma tributária vai gerar inflação.”
Amudança no sistema tributário busca eliminar distorções e reduzir custos para empresas, favorecendo a melhor organização da atividade econômica. Isso pode levar à redução de preços ao consumidor em médio prazo.
5: “A reforma tributária vai acabar com empregos.”
Pelo contrário, de acordo com o Ministério da Fazenda, estudos estimam que a reforma pode impulsionar o crescimento econômico (estimado entre 12% e 20% em até 15 anos) e gerar de 7 a 12 milhões de empregos.
6: “A reforma vai criar mais impostos.”
A proposta principal da Proposta de Emenda à Constituição é substituir cinco tributos (PIS, Cofins, ICMS, ISS e IPI) — cada um com múltiplas variações — por um modelo de Imposto sobre Valor Agregado Dual, composto pela CBS (federal) e IBS (Estados e Municípios).
7: “O sistema tributário vai ficar mais complexo.”
A intenção da reforma é justamente simplificar o sistema, diminuindo o número de tributos e harmonizando regras nacionais para CBS e IBS. Isso tende a tornar o sistema mais compreensível e menos oneroso para contribuintes e empresas.
8: “A reforma tributária vai beneficiar os mais ricos.”
A proposta prevê benefícios especialmente para pessoas mais pobres, cujo consumo é hoje mais tributado proporcionalmente. O mecanismo de cashback devolverá parte do imposto pago pelos cidadãos, beneficiando essa parcela da população.
9: “A classe média vai pagar o pato.”
A reforma visa beneficiar também a classe média. As estimativas de geração de empregos, aumento de poder de compra e transparência fiscal abrangem toda a sociedade.
10: “A reforma tributária vai prejudicar as micro e pequenas empresas enquadradas no Simples Nacional.”
O regime do Simples Nacional será mantido. Se for mais vantajoso, essas empresas poderão optar por recolher CBS e IBS conforme o regime normal, permitindo a apropriação e transferência integral de créditos, além de reduzir a necessidade da substituição tributária.
11: “A reforma vai acabar com a Zona Franca de Manaus.”
O tratamento favorecido à Zona Franca de Manaus será mantido. A reforma cria um Fundo de Sustentabilidade e Diversificação Econômica para o Estado do Amazonas, financiado pela União.
12: “A reforma tributária vai prejudicar os estados e municípios brasileiros.”
A proposta prevê transição de até 50 anos na distribuição da receita tributária (imperceptível para a sociedade). Inclui seguro-receita para compensar entes federados que sofram queda de participação na arrecadação.
13: “O Conselho Federativo do IBS concentrará poderes na União, e os estados/municípios ficarão dependendo de ‘mesada’.”
O conselho será técnico terá função de arrecadar o IBS, ressarcir créditos e distribuir a receita de forma automática conforme regras em lei.
14: “A reforma vai prejudicar o setor de serviços.”
Estudos estimam que, mesmo em cenário conservador, o setor de serviços poderia ter crescimento adicional de 10,1%. Empresas de serviços (principalmente as que prestam a outras empresas) passam a contar com mecanismos de crédito de insumos e harmonização, favorecendo sua competitividade.
15: “A reforma tributária vai prejudicar o agronegócio.”
Mesmo em cenário conservador, estimativas indicam que o agronegócio teria crescimento adicional de 10,6%. A proposta prevê alíquota reduzida (40% da alíquota padrão) para alimentos destinados ao consumo humano, insumos agropecuários e produtos agropecuários, pesqueiros e extrativistas, entre outros.
16: “A reforma tributária só beneficiará a indústria.”
Embora a indústria tenha forte motivo para apoiar a reforma — por reduzir imposições cumulativas e aumentar competitividade internacional — o desenho da reforma é pensado para todos os setores econômicos e esferas da federação, com impacto positivo para o cidadão brasileiro.
17: “A reforma tributária vai permitir que o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) seja reajustado numa canetada, sem depender de lei municipal.”
O texto aprovado exige que uma lei municipal defina os critérios para atualização periódica do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), preservando autonomia local.
18: “A reforma tributária vai criar um ‘Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) Ecológico’, somado ao Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) já existente.”
A reforma permite a redução do IPVA para veículos de baixa emissão de carbono, como parte de política de sustentabilidade ambiental.
19: “A reforma vai aumentar a tributação sobre heranças e doações, impedindo o patrimônio para os filhos.”
A reforma define que o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) será progressivo — patrimônios menores devem ser menos tributados que os maiores — com teto de alíquota de até 8% definido pelo Senado. Cada Estado definirá as gradações.
A aprovação da EC 132/2023 marca o início de uma nova era para o sistema tributário brasileiro, atendendo a uma demanda histórica por eficiência e justiça. A reforma do consumo, centrada na criação do Imposto sobre IVA, visa eliminar a complexidade, a cumulatividade e a guerra fiscal que oneravam empresas e distorciam a economia por décadas.
Apesar dos desafios operacionais inerentes ao longo período de transição (2026 a 2032) e da incerteza regulatória em temas cruciais, como a definição das alíquotas do Imposto Seletivo (IS) e a plena operacionalização do Comitê Gestor do IBS, os benefícios estruturais prometem ser transformadores. As empresas esperam redução de custos de compliance e maior competitividade, impulsionada pela não-cumulatividade plena.
Para o cidadão, a reforma traz ganhos em transparência fiscal, permitindo visualizar a carga tributária embutida nos preços.
Além disso, o mecanismo de cashback e a tributação progressiva sobre heranças e grandes fortunas na reforma da renda (em discussão) buscam atenuar a regressividade do modelo atual.
Portanto, a reforma tributária sobre o consumo é um passo fundamental. Ela estabelece uma base sólida para a simplificação e a neutralidade econômica, sendo o alicerce para que futuras discussões, como a reforma da renda, complementem o ciclo e garantam maior equidade e desenvolvimento sustentável ao país.
