Na coluna deste mês de agosto, seguimos a analisar a Resolução 125, de 29 de novembro de 2010, do Conselho Nacional de Justiça, que “[d]ispõe sobre a Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário e dá outras providências”, e os seus desdobramentos pósteros.
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Da criação à efetivação das políticas públicas judiciárias
O Conselho Nacional de Justiça foi criado pela Emenda Constitucional 45/2004, com o nítido propósito de promover a fiscalização administrativa, financeira e orçamentaria do Poder Judiciário, dar-lhe maior eficiência operacional e promover o controle disciplinar de seus membros.
Em geral, conforme ressalta Zauli (2015 p. 147), as experiências de criação de conselhos judiciais em um grande número de países apoiam-se no pressuposto de que tais conselhos desempenham uma dupla função: operam no sentido de limitar a influência da política partidária e dos governos sobre a magistratura e, ao mesmo tempo, se constituem em fator de aprimoramento da qualidade do exercício da jurisdição.
O Conselho Nacional de Justiça foi inserido no art. 92, inc. I-A, da Constituição Federal de 1988, como órgão do Poder Judiciário, com 15 membros, sendo nove integrantes da magistratura e seis externos[1], e com competências constantes do § 4º art. 103-B, da Constituição Federal. Com atribuições que vão desde a correção disciplinar da magistratura ao desempenho das funções de controle administrativo[2] e financeiro[3] do Judiciário, respeitada a autonomia dos tribunais (BRASIL, 1988).
As competências estabelecidas pelo recém-criado conselho geraram resistências por parte da magistratura, tendo sido ajuizada Ação Direta de Inconstitucionalidade , a ADI 3367, que ficou sob a relatoria do ministro Marco Aurélio e foi julgada em abril de 2005, antes mesmo da instalação do órgão, que ocorreu em junho de 2005[4].
Posteriormente, de forma incidental, na ADI 4.638 (BRASIL, 2021a), também ajuizada pela Associação dos Magistrados Brasileiros, impugnando especificamente a Resolução CNJ 135 , que trata do processo administrativo disciplinar para punição de magistrados, foi mais uma vez enfrentada a questão da autonomia dos tribunais.
Costa Filho et al. (2022, p. 77) propõem um novo olhar sobre a competência/atribuição constitucional do CNJ e apontam seis competências. A primeira é a competência/atribuição política, que se liga diretamente à autonomia do Judiciário, intimamente ligada a funções normativa e de planejamento. A função normativa “ […] diz respeito à relação de pesos e contrapesos dos três Poderes, visto que o exercício de normatizar do CNJ, ainda que limitado por qualquer circunstância, avança sobre as atribuições próprias do Poder Legislativo e impróprias do Executivo e Judiciário”.
Os autores apontam que, muito embora tenha ocorrido dissenso doutrinário acerca da extensão e profundidade da produção normativa do CNJ, o STF pacificou a discussão, no sentido de que “[…] o CNJ possui competência para promover atos normativos derivados diretamente da Constituição, pois não há a restrição de sua atuação, forma da lei.” (COSTA FILHO et al., 2022, p. 78).
Também, dentro da primeira competência política, há a função de planejamento, consistindo, segundo a classificação dos autores, nas metas feitas pelo CNJ para concretizar a garantia da autonomia e independência do Poder Judiciário. “Reafirmando a independência e autonomia do Judiciário, o Conselho assume um papel de gestor estratégico dos recursos administrativos, humanos, logísticos e financeiros desse Poder” (Costa Filho et al., 2022, p. 79).
A segunda competência/atribuição apontada pelos autores é a de controle administrativo, também conhecida como de accountability. A terceira é a de ouvidoria, de maneira que é responsabilidade do órgão não somente receber as representações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, como também dos serviços auxiliares e, além disso, cabe ao CNJ criar ouvidorias de justiça para receber reclamações e denúncias de qualquer interessado (Costa Filho et al., 2022, p. 80).
Como quarta competência/atribuição, os autores mencionam a correcional e disciplinar, que é concorrente com a das corregedorias locais, na forma do decidido pelo STF nos autos da ADI 3367, de relatoria do ministro Cezar Peluso (Costa Filho et al., 2022, p. 79).
O quinto feixe de competências/atribuições é a sancionatória, sendo consequência da atribuição disciplinar. Por fim, a sexta competência/atribuição é a informativa e propositiva, relacionada à publicidade e o direito à informação, elaborando o relatório semestral para encaminhamento ao Congresso Nacional, bem como o envio de propostas de leis e notas técnicas. (Costa Filho et al., 2022, p. 81).
Fixados os eixos de competência do CNJ, passa-se, no tópico seguinte, a analisar a Resolução 125/2010, pressuposto normativo da revolução ocorrida na jurisdição consensual brasileira.
A Resolução CNJ 125/2010 e a regulamentação do acesso à justiça consensual
O CNJ tem em sua estrutura, dentro da ideia da primeira competência acima destacada, a Comissão Permanente de Solução Adequada de Conflitos, à qual compete, dentre outras atividades prevista no art. 9º da Resolução CNJ 296/2019, coordenar e acompanhar o desenvolvimento da Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos e das demais políticas públicas voltadas à implementação dos métodos consensuais de solução de conflitos, a desjudicialização dos processos, bem como à prevenção dos litígios (BRASIL, 2019d).
A Resolução 125 do CNJ dispõe sobre a Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário e estabelece, logo no parágrafo único de seu art. 1º, que incumbe aos órgãos do Poder Judiciário, nos termos do art. 334 do Código de Processo Civil (CPC) combinado com o art. 27 da Lei 13.140/2015, “[…] antes da solução adjudicada mediante sentença, oferecer outros mecanismos de soluções de controvérsias, em especial os chamados meios consensuais, como a mediação e a conciliação, bem assim prestar atendimento e orientação ao cidadão”.
Tais mecanismos alcançam inclusive os instrumentos virtuais de conciliação e mediação, que obviamente não estão objetados; ao contrário, o manejo desses instrumentos – inclusive os assíncronos – atende muito bem aos imperativos da pacificação social, da simplicidade, da celeridade processual e da duração razoável do processo. E é assim porque, em particular, os instrumentos assíncronos (como, p. ex., os grupos de conciliação/mediação em plataformas de mensagens eletrônicas instantâneas) dão ensejo a reflexões melhores e mais pausadas, permitem facilidades como o pronto e prévio compartilhamento de informações e documentos (melhor aptidão para o papel de “fourthparty”) e asseguram maior flexibilidade para a gestão do tempo processual ou até mesmo extraprocessual (FELICIANO et al., 2020, passim). Voltaremos a isso logo adiante.
Para mais, como catalisador de uma importante política nacional do Poder Judiciário, a Resolução 125 tornou obrigatória a estruturação dos serviços de conciliação, mediação e outros métodos de solução de conflitos em todo o território nacional, “[…] apoiando as práticas já existentes, mas tomando o cuidado de uniformizá-las, respeitadas as especificidades de cada segmento do Poder Judiciário.” (Nunes, 2018).
Ressalte-se que “[…] os princípios da política judiciária lançada buscam não só a solução dos conflitos propriamente, mas constituir bases de pacificação da própria sociedade, além de diminuir o volume de ações judiciais.” (Nunes, 2018).
A autora observa ainda que tal política e a alteração legislativa implementada com o novo CPC representam uma mudança de paradigma nos padrões do Poder Judiciário., ressaltando-se a necessidade de constante formação dos profissionais dos sistema de justiça[5], uma vez que grande parte dele “[…] teve uma formação pautada pela cultura do litígio, o que dá bem a medida do enorme esforço conjunto que tal mudança representa” (Nunes, 2018).
Conforme ressalta Cahali (2017) para a efetivação da política pública de tratamento adequado dos conflitos no âmbito do Judiciário, nos termos da Resolução, “[…] criou-se uma rede institucional entre os seus órgãos e parceiros, sob o planejamento estratégico do Conselho Nacional de Justiça, e com regras bem definidas para implantação e funcionamento dos Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania […]” (Cahali, 2017).
Frise-se também, retomando a temática dos métodos de solução aviados pelo meio eletrônico, a Resolução CNJ nº 358/2020, que regulamenta a criação de soluções tecnológicas para a resolução de conflitos pelo Poder Judiciário por meio de conciliação e mediação. Trata-se da integração dos meios de resolução de conflitos on line (ODR) ao Poder Judiciário (BRASIL, 2020).
Conforme salienta Ricardo Vilas Bôas Cueva (2021, p. 45), as plataformas de ODR permitem a superação de barreiras ao acesso à Justiça, incluindo custas, distância, deslocamentos e permitem a alocação dos recursos judiciários em demandas mais complexas ou socialmente mais relevantes.
Importa mencionar que os benefícios da utilização dos meios consensuais não podem ser reduzidos à ideia de diminuição de processos ou de solução de eventual morosidade de tramitação, pois isso seria diminuir seu efetivo alcance, que seria oferecer às partes meios efetivos e adequados à solução de seus conflitos de interesse, assegurando o acesso à Justiça de forma mais ampla.
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Destaque-se, por fim, na linha de Gomez e Saenz (2021, p. 349) que os valores intangíveis da mediação e outros métodos consensuais de resolução de conflitos são diversos, com vistas a desenvolver-se uma cultura de conciliação não apenas processual, mas social como um todo, visando à obtenção de tais valores, quer tangíveis quer intangíveis, o CNJ vem atuando de forma a estimular a cultura da resolução adequada de conflitos.
Considerações finais
Como dito “ab initio”, o CNJ foi criado pela Emenda Constitucional 45/2004 com o nítido propósito de promover a fiscalização administrativa, financeira e orçamentaria do Poder Judiciário, dar-lhe maior eficiência operacional e promover o controle disciplinar de seus membros, além de promover a indução das políticas públicas judiciárias.
É nessa sua derradeira missão constitucional – a de planejar e impulsionar políticas para o Judiciário – que o seu papel ganhou especial dimensão no estímulo e no regramento do tratamento adequado de solução de conflitos por vias não jurisdicionais (os antigos “métodos alternativos” de solução de conflitos). Nessa vereda, a Resolução CNJ 125/2010 é um ponto referencial de relevância ímpar.
Os “consideranda” da Resolução CNJ 125/2010 bem apontam os supostos que há quase duas décadas têm inspirado essa essencialíssima política nacional: o reconhecimento do direito de acesso à Justiça, previsto no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, como um direito que, para além da vertente de acesso formal aos órgãos judiciários, implica acesso à ordem jurídica justa e a soluções efetivas (v., supra, a seção 1); a necessidade de uma política pública de tratamento adequado dos problemas jurídicos e dos conflitos de interesses, que ocorrem em larga e crescente escala na sociedade, de forma a organizar, em âmbito nacional, não somente os serviços prestados nos processos judiciais, como também os que possam sê-lo mediante outros mecanismos de solução de conflitos, em especial dos consensuais, como a mediação e a conciliação; e a constatação de que a apropriada disciplina desses métodos de tratamento adequado tem reduzido a excessiva judicialização dos conflitos de interesses, a quantidade de recursos e de execução de sentenças.
Ao fim e ao cabo, a análise da Resolução CNJ 125/2010 e dos movimentos nacionais de conciliação que se seguiram à implementação da política pública judiciária de tratamento adequado de conflitos permite concluir que o CNJ promoveu uma verdadeira revolução, não apenas processual, mas principalmente ontológica, na noção contemporânea do acesso à justiça.
Compreende-se, hoje, que o próprio conceito de jurisdição não se limita à atuação jurisdicional – ou sequer formal – dos órgãos do Poder Judiciário; e, não por outra razão, o atual Código de Processo Civil veio dispor – cinco anos após a própria Resolução 125 – que a própria sentença arbitral (antes denominada como “laudo” arbitral) consubstancia um título executivo judicial, conquanto não haja a intervenção de uma autoridade pública vinculada ao Poder Judiciário.
Tudo a revelar, pois, a função precursora da predita resolução. Que venham os próximos 15 anos.
Com isso, damos por encerrado – ao menos por ora – nosso olhar sobre os ditos métodos “alternativos” de solução de conflitos, à luz da Resolução CNJ 125/2010, na comemoração dos quinze anos desse emblemático normativo. E para a próxima coluna, do que deveríamos tratar, caríssimo leitor? Mande suas sugestões! Como sempre: dunkel2015@gmail.com
[1] Quanto à composição dos Conselhos da Magistratura no mundo, Zauli(2015 p. 149) destaca que “[…] dependendo do objetivo a ser alcançado através da criação de um conselho (independência judicial ou accountability judicial) e sob determinados pressupostos, naqueles conselhos voltados para a promoção da independência judicial o percentual de magistrados correlaciona-se positivamente com a extensão dos poderes do conselho. Ao contrário, em se tratando de conselhos voltados para a promoção da accountability judicial, o percentual de magistrados em sua composição correlaciona-se negativamente com a extensão de seus poderes. O que significa dizer que, no primeiro caso (busca da independência judicial), um percentual maior de membros laicos correlaciona-se negativamente com a extensão dos poderes do Conselho; ao passo que no segundo caso (busca de accountability judicial), um percentual maior de membros laicos na composição de um conselho correlaciona-se positivamente com seus poderes”.
[2] “A autonomia administrativa encontra-se delineada em especial no art. 96, que define o autogoverno do Judiciário. Assim, cabe aos tribunais em geral eleger seus dirigentes e elaborar seus regimentos internos, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos; organizar suas secretarias e serviços auxiliares, assim como os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correcional respectiva; prover os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdição, na forma prevista na Constituição; propor a criação de novas varas judiciárias; prover, por concurso público, os cargos necessários à administração da Justiça, exceto os de confiança assim definidos em lei; conceder licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos juízes e servidores que lhes forem imediatamente vinculados.” (BONSAGLIA, 2017, p.40)
[3] “A vigente Constituição não apenas reforçou a autonomia administrativa do Judiciário, mas, também, conferiu-lhe, adicionalmente, autonomia orçamentária (art. 99 da CF), a qual consiste na prerrogativa que têm os tribunais de elaborarem suas propostas orçamentárias, observados os limites e prazos estipulados na lei de diretrizes orçamentárias (art. 99, parágrafos 3º e 4º, da Constituição Federal).” (Bonsaglia, 2017, p.41).
[4] ” […] O Supremo Tribunal Federal julgou improcedente a arguição de inconstitucionalidade. Em síntese, no ponto que aqui interessa, a alegação de violação ao art. 2º da Constituição Federal foi rechaçada, desde logo, ao argumento de que o novel órgão de controle se insere no âmbito do próprio Poder Judiciário, elencado dentre os órgãos deste Poder pelo art. 92 da Constituição (com a redação dada pela EC 45), em plano imediatamente inferior ao do Supremo Tribunal Federal, que a ele não se encontra submetido, segundo também firmado no julgamento da ADI 3367. Foi por igual afastada a objeção especificamente alusiva ao fato de que, embora integrado por uma maioria de membros oriundos do próprio Judiciário, o Conselho também contempla em sua composição seis membros que não integram a magistratura, sendo dois deles membros do Ministério Público (um representando o Ministério Público da União e outro os Ministérios Públicos estaduais), indicados pelo Procurador-Geral da República; dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados, e dois cidadãos, de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicados um pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal. Conforme ponderou o relator, essa composição híbrida do Conselho, com a participação, minoritária, de integrantes de fora do Judiciário deve ser compreendida à luz do sistema de freios e contrapesos existente na Constituição Federal, que estabelece mecanismos de controle mútuo entre os Poderes.” (Bonsaglia, 2017, p. 42).
[5] Além da formação dos profissionais é importante a remuneração dos conciliadores: “Medida que se reveste de importância e se mostra de justiça é a que se refere à remuneração dos conciliadores e mediadores, que atuam de forma voluntária, dispondo de seu tempo e abrindo mão de sua atividade profissional e de seus afazeres, porque acreditam nos benefícios alcançados através dos métodos alternativos de solução de conflitos” (NUNES, 2018)
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