O artigo de André Lara Resende, “A PEC 65: Independência Financeira ou Fragmentação Orçamentária?“, reflete sobre a modernização institucional do Banco Central e os riscos de fragmentação do orçamento público. Há um ponto de partida comum. O próprio autor reconhece que dotar o BC de orçamento compatível com suas funções pode fazer sentido e que interesses espúrios podem se valer da aprovação orçamentária para pressioná-lo. É essa vulnerabilidade que a PEC 65/2023 procura endereçar.
O debate ganhou um elemento novo. Em 22 de julho, o Fundo Monetário Internacional publicou, com o Banco Mundial, a avaliação do sistema financeiro brasileiro no âmbito do Financial Sector Assessment Program (FSAP). O relatório conclui que a autonomia operacional do BC permanece limitada pela ausência de autonomia orçamentária e que a erosão do quadro de pessoal já reduziu a intensidade da supervisão bancária.
Classifica como imediata a recomendação de conceder plena autonomia orçamentária, financeira e administrativa e aponta a PEC 65 como a proposta para estabelecê-la, já que a LC 179/2021 não a conferiu de forma efetiva. Sem examinar o substitutivo dispositivo por dispositivo, confirma o problema que a proposta enfrenta.
A divergência está no objeto analisado. Parte das conclusões do artigo se baseia na justificativa original da PEC 65, e não no Parecer 47, de 2026, aprovado pela CCJ do Senado em junho, que não define a senhoriagem como fonte de custeio, não aplica a Selic sobre a base monetária e não transforma estimativa de receita em autorização de gasto. Essa diferença altera a análise.
Como o substitutivo prevê o financiamento do BC
O texto determina que o orçamento seja custeado por receitas próprias, incluídas as rendas dos ativos financeiros, sem prejuízo da legislação sobre o relacionamento com a União. Esse rendimento não vira orçamento automaticamente. O montante de R$ 61,6 bilhões estimado no artigo não decorre da redação aprovada, e sim de hipótese baseada na justificativa original.
A capacidade de autofinanciamento depende do resultado líquido do balanço, não do valor bruto dos ativos. A PEC não cria receita fictícia: reconhece que uma autoridade monetária tem patrimônio e fluxos próprios, distintos dos de uma repartição comum.
Receita financeira, porém, não é autorização para gastar. O orçamento administrativo atual está na ordem de R$ 6 bilhões, e nada indica que a PEC o elevaria a dezenas de bilhões. Um resultado financeiro maior em um exercício não amplia por si só o orçamento, os salários ou a contratação. Isso responde ainda à crítica de que o BC teria interesse em juros altos. Ocorre o contrário: o BC tem mais passivos do que ativos atrelados à Selic, cerca de R$ 4 trilhões contra R$ 2,8 trilhões, de modo que a alta dos juros piora o seu resultado, sem incentivo à expansão de receitas.
As quatro camadas de governança dos gastos
A autonomia proposta não é liberdade irrestrita para gastar. O substitutivo estabelece quatro camadas de controle. Primeira, limite ao crescimento das despesas: lei complementar o fixará, e para pessoal o texto já prevê referência de IPCA mais 2,5%, salvo autorização do Senado.
Segunda, o teto remuneratório constitucional, sem reajustes automáticos ou supersalários. Terceira, apreciação prévia pelo CMN, formado pelos ministros da Fazenda e do Planejamento e pelo presidente do BC, mantendo o Executivo envolvido. Quarta, deliberação conclusiva de comissão do Senado. A PEC troca o modelo de inserção no OGU, tutela administrativa e contingenciamento por essa arquitetura de limites, apreciação executiva e deliberação parlamentar, somada à fiscalização do Congresso, do TCU e ao controle judicial.
A relação financeira entre BC e Tesouro
Não decorre do substitutivo que todo o resultado do BC deixará de ser transferido ao Tesouro. Nos últimos 18 anos, em valores atualizados pelo IPCA, o BC gerou resultado positivo médio de cerca de R$ 59 bilhões por ano e transferiu à União mais de R$ 1 trilhão. O parecer preserva a disciplina da Lei 13.820/2019 quanto à transferência de resultados positivos, à cobertura dos negativos e à constituição de reservas, cuja função é absorver a volatilidade do balanço, não apropriar receitas em definitivo.
A crítica de que a dívida saltaria cerca de 23 pontos do PIB confunde dois indicadores. Esse valor se refere à Dívida Bruta do Governo Geral, que o BC já divulga em dois conceitos, o nacional e o do FMI, com diferença conhecida e pública. Já na Dívida Líquida do Setor Público, citada ao se falar em salto para 90% do PIB, o efeito é de cerca de 1 ponto do PIB, porque a carteira do BC entra hoje como posição credora líquida. O reenquadramento muda a classificação estatística, não a realidade econômica, e a PEC exige a divulgação segregada de cada ajuste.
Fragmentação orçamentária ou reunificação institucional?
A crítica de fragmentação precisa ser lida à luz da singularidade do BC. A instituição emite moeda, executa a política monetária, administra reservas, provê liquidez, atua como emprestador de última instância e opera o Pix, combinação sem paralelo no setor público.
O modelo atual já é fragmentado. A separação entre despesas administrativas e operações monetárias remonta a 1989, quando as primeiras passaram ao OGU e as segundas ao Orçamento da Autoridade Monetária, incorporado à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Despesas do mesmo processo recebem tratamentos distintos: manter um veículo de transporte de numerário integra o orçamento monetário, mas comprar um novo depende da LOA e sofre contingenciamento. A controvérsia real não é entre unidade e fragmentação, mas entre a unidade formal do OGU e a unidade funcional da autoridade monetária.
Ao definir o BC como entidade pública de natureza especial, integrante do setor público financeiro e submetida a regime próprio de autoridade monetária, a PEC muda a forma de organização dentro do Estado, não a permanência nele. A instituição não vira empresa privada, não perde o poder de polícia e não abandona os controles parlamentar, externo e judicial. O regime não fica disponível a qualquer órgão: associa-se à natureza de instituição financeira com função de autoridade monetária.
O custo da inação
Se interesses podem se valer da aprovação orçamentária para pressionar o BC, como reconhece o próprio artigo, manter a instituição dependente desse processo preserva a vulnerabilidade, não a corrige. E o custo não é hipotético: o BC enfrenta redução do quadro, dificuldade de realizar concursos e contingenciamentos.
A avaliação do FMI e do Banco Mundial registra os mesmos elementos e conclui que a inação já se manifesta na tempestividade da supervisão. Adiar a decisão em nome de uma reforma mais ampla mantém o BC exposto ao risco que o próprio artigo identifica.
Conclusão
Parte das conclusões do artigo não decorre do substitutivo aprovado na CCJ do Senado em junho. O texto atual não define a senhoriagem como fonte de custeio, não vincula as despesas aos juros, não extingue a transferência de resultados ao Tesouro e não retira o BC do Estado. Ele prevê financiamento por receitas próprias e separa a geração de resultado da autorização de despesa, mantida sob limites, teto, CMN, Senado, Congresso, TCU e controle judicial.
A controvérsia legítima permanece: manter as despesas administrativas no OGU ou reuni-las em regime próprio, compatível com a natureza financeira da autoridade monetária. Esse é o debate, sobre o texto aprovado. Enquanto ele não avança, o BC segue exposto à mesma dependência orçamentária que o próprio artigo reconhece como porta de pressão sobre a instituição.