O Plano Brasileiro de IA parte da convicção de que a inteligência artificial é vetor estratégico de desenvolvimento econômico, produtividade e inserção internacional. No centro do plano, está o fomento a startups, a atração de investimentos e, em última instância, a criação de condições para que empresas brasileiras possam competir nesse mercado.
As startups de IA, na América Latina, consolidaram-se como vetores de investimento em venture capital, especialmente em setores como legaltech, fintech, educação e automação empresarial. O Brasil é o principal polo regional de inovação, atraindo aportes de grandes fundos internacionais e impulsionando empresas com capacidade de competir globalmente.
Tudo indica ser esta a grande aposta para o desenvolvimento do Brasil nessa tecnologia estratégica, o que exige coerência dos diferentes órgãos capazes de afetar essa política pública. Infelizmente, nem todos estão bem sintonizados.
No final de 2024, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), instaurou, extraordinariamente, cinco procedimentos de investimentos por big techs em startups: NVIDIA na Run:AI, Microsoft na Mistral e Inflection AI, Google na Character.AI e Amazon na Anthropic. Extraordinariamente, pois as startups envolvidas não atingiam os critérios mínimos de faturamento para que fosse obrigatória a submissão da operação ao Cade.
Ainda assim, sua superintendência decidiu remeter os casos para a atenção do tribunal, por entender que os chamados “ecossistemas digitais” apresentariam desafios para as autoridades de concorrência, invocando o princípio in dubio pro societate, mas sem indicar elementos concretos que trouxessem preocupações concorrenciais.
Tal procedimento foi explicitamente inspirado na iniciativa da autoridade concorrencial do Reino Unido e do Departamento de Justiça norte-americano, em abrir consultas, em 2024, pelo temor de que big techs viessem a dominar os mercados de inteligência artificial, por meio de investimentos em startups de IA.
Aquelas autoridades fizeram alusão a aquisições de startups como WhatsApp, Instagram ou YouTube, por empresas como Facebook e Google, em relação às quais teriam falhado em perceber as consequências potencialmente negativas ao mercado. Aquelas operações, inclusive, chegaram a ser comparadas a “killer acquisitions”, pois teriam supostamente por objetivo barrar o desenvolvimento de potenciais concorrentes.
Mas se a autoridade britânica encerrou os procedimentos em seis meses, o Cade levou cerca de um ano e meio só para decidir se os casos deveriam ou não ser notificados. Durante o período de tramitação, permaneceu a incerteza quanto ao tratamento de parcerias e investimentos em startups de IA.
Infelizmente, essa falta de segurança jurídica tende a desestimular não apenas os investimentos e parcerias das empresas diretamente envolvidas, mas também novas transações com outras startups do setor, que dependem de capital, infraestrutura e cooperação estratégica para se desenvolver e ganhar escala.
O julgamento, longe de eliminar essa preocupação, reforçou-a: determinou-se a notificação da operação Microsoft/Inflection AI, a instauração de novos procedimentos para apurar investimentos do Google nas startups Windsurf e Hume AI e o caso Amazon/Anthropic foi ainda adiado. O Tribunal deixou claro que pretende utilizar a prerrogativa de avocação para examinar investimentos em startups de IA mesmo quando os critérios objetivos de notificação previstos em Lei não forem atingidos.
O poder de avocação deve ser utilizado com parcimônia e de forma excepcional, especialmente em um setor estratégico e intensivo em inovação. Exatamente por isso, não é bem vinda a regra proposta no PL 4675/25 que cria a avocação automática de toda aquisição ou operação feita por empresas de tecnologias identificadas como “de relevância sistêmica” (chamados “gatekeepers”).
Não há nada parecido em outras jurisdições. Seria bem mais razoável, até para não sobrecarregar o Cade, apenas a obrigação de informar aspectos essenciais dessas operações para que se decida, rapidamente, sobre a avocação, sem suspender os efeitos desses investimentos propulsores.
Do contrário, poderá haver desincentivo a startups brasileiras, ou pior, a seus potenciais investidores, que passarão a contar com o risco e custo regulatório de que parcerias e aportes de capital sejam submetidos a escrutínio concorrencial prolongado, mesmo que não tragam risco competitivo. Se esta não é uma razão de política pública suficiente para nem o Cade, nem o PL 4675, adotarem essa abordagem, seguem boas razões estritamente concorrenciais.
Primeiro, ao contrário das operações ocorridas no passado no campo de serviços digitais, a maioria das operações com startups de IA são apenas investimentos com aporte de capital, por vezes aliados a parcerias capacitadoras, sem aquisição de controle ou poderes de direção do desenvolvimento dos softwares ou sobre o rumo comercial das startups.
Segundo, as empresas fornecedoras de modelos fundacionais ou assistentes de IA estão competindo no mesmo mercado e as parcerias associadas ao seu investimento potencializam diferenciações que estimulam a rivalidade (veja, nesse sentido, o Relatório de Pesquisa “Competition in AI markets” do Legal Wings Institute)– e.g., a combinação entre assistentes de IA com mecanismos de busca, com capacidade computacional, com ferramentas de conversação, ou com pacotes de softwares de escritório etc.
As recentes rodadas de captação feitas pela Anthropic com investimentos de grandes fundos, além da Amazon e outros fornecedores globais de hardware como Micron, Samsung e SK Hynix, tornaram-na a empresa mais valiosa do mercado de IA, batendo a OpenAI, o que certamente impulsionará o Claude na competição com o ChatGPT.
Terceiro, além do termo killer acquisition ser infeliz para descrever o que ocorreu nos chamados mercados digitais[1] – não houve encerramento de empresas ou serviços – o investimento em startups por grandes empresas de tecnologia traz incentivos competitivos positivos. Como observam Petit e Teece, startups muitas vezes não pretendem substituir incumbentes, mas criar funcionalidades complementares.
Por sua vez, parcerias e mesmo aquisições por big techs levam a aumento de investimentos em P&D, acesso a infraestrutura tecnológica, integração a ecossistemas, explorando complementaridades e propiciando diferenciais competitivos, o que tende a trazer para a startup ampliação de escala, aceleração da comercialização e melhoria na distribuidor.
Já os empreendedores e fundos de venture capital investem em startups justamente com a expectativa de saída futura. Assim, há aqui relação simbiótica positiva entre esses atores, que tende a fomentar a inovação e a concorrência. [2]
Portanto, abordagens que aumentem o risco regulatório sobre operações com startups de IA podem, inadvertidamente, prejudicar a competição. Não se nega a importância da análise concorrencial, mas o tempo excessivo pode ser fatal. Se o governo busca estimular a formação e o crescimento de startups de IA, é incoerente a sinalização de que alianças estratégicas com investidores ou parceiros tecnológicos podem ser submetidas a investigações longas e incertas, o que tende a aumentar a percepção de risco para investimentos no país.
Parece, portanto, prematuro o Cade criar embaraços a parcerias entre grandes empresas de tecnologia e startups, consolidando, inadvertidamente, teses que podem vir a prejudicar investimentos em empresas brasileiras e, desse modo, comprometer a política de fomento à inovação e a construção de capacidades tecnológicas nacionais.
[1] Marc Ivaldi, Nicolas Petit, Selçukhan Unekbas. Killer Acquisitions: Evidence from European Merger Cases. Antitrust Law Journal, 2024, 86 (3), pp.647-695. ⟨10.2139/ssrn.4407333⟩. ⟨hal-05308625⟩.
[2] Nicolas Petit, David J Teece, Innovating Big Tech firms and competition policy: favoring dynamic over static competition, Industrial and Corporate Change, Volume 30, Issue 5, October 2021, Pages 1168–1198, https://doi.org/10.1093/icc/dtab049
