Uma agência reguladora sem orçamento suficiente continua sendo independente no papel. Na prática, passa a regular por escassez.
Em setores essenciais à economia, à infraestrutura e ao bem-estar social, a atuação das agências depende de estruturas técnicas capazes de acompanhar mercados complexos, fiscalizar agentes econômicos, atualizar normas e garantir previsibilidade para investimentos. Essa lógica pressupõe autonomia decisória e administrativa, mas também condições materiais para que as entidades reguladoras cumpram suas atribuições legais.
Nos últimos anos, contudo, a autonomia financeira das agências reguladoras federais tem sido tensionada. As restrições ocorrem antes da aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA), por meio da fixação de referenciais inferiores aos valores pleiteados pelas agências, e durante a execução orçamentária, por cortes, bloqueios e contingenciamentos.
Além disso, mecanismos como a Desvinculação de Receitas da União (DRU) permitem desvincular receitas originalmente destinadas a determinadas finalidades – inclusive taxas de fiscalização –, convertendo-as em recursos ordinários e reduzindo a aplicação dos valores arrecadados em benefício da atividade que justificou sua cobrança.
O resultado é conhecido. As agências reguladoras vêm perdendo capacidade orçamentária em um contexto de ampliação de atribuições e sofisticação dos mercados regulados. No Senado, o Requerimento 55/2025 registrou que as agências reguladoras perderam até 65% de seus orçamentos nos últimos dez anos, em valores corrigidos pela inflação.
A própria reação institucional das agências confirma a gravidade do cenário. Em nota conjunta divulgada em junho de 2024, as 11 agências reguladoras federais – ANA, Anac, Ancine, Aneel, ANM, ANP, ANS, Anatel, Antaq, ANTT e Anvisa – alertaram que a combinação entre corte orçamentário, déficit de pessoal e aumento de atribuições poderia comprometer a regulação e a fiscalização de seus respectivos setores. Segundo a nota, as agências arrecadavam, em conjunto, mais de R$ 130 bilhões por ano, enquanto o orçamento previsto para 2024 era de cerca de R$ 5 bilhões.
Há, portanto, um evidente descompasso entre as receitas arrecadadas em razão da atividade fiscalizatória e os valores destinados às entidades responsáveis por exercê-la.
O Tribunal de Contas da União (TCU) enfrentou esse problema de forma direta no Acórdão 280/2026-Plenário. No processo, o TCU analisou a situação da Aneel, Anatel, ANM e ANP e reconheceu que restrições orçamentárias, déficit de pessoal, aumento de atribuições legais e incompletude das diretorias impactam o planejamento, a fiscalização, a regulação e a capacidade de resposta das agências.
Mais do que isso, a Corte de Contas deixou claro que a autonomia financeira prevista na Lei das Agências Reguladoras (Lei 13.848/2019) não pode se tornar promessa institucional sem consequência prática. O acórdão não propôs excluir as agências do regime fiscal e orçamentário da União.
A solução indicada foi mais sofisticada: determinar a apresentação de plano para implementar de forma efetiva a autonomia financeira das agências reguladoras federais, respeitada a legislação fiscal e orçamentária vigente. Também recomendou que, quando o referencial monetário fixado for inferior à necessidade orçamentária apresentada pela agência, a administração indique como a entidade poderá executar suas atividades essenciais.
Esse ponto é fundamental. O problema não está apenas em cortar. Está em cortar sem demonstrar como a agência continuará fiscalizando, regulando e cumprindo a lei.
A situação da ANTT ilustra o problema. Em 2026, foi noticiado o bloqueio de R$ 81,2 milhões da Agência, valor que seria parcialmente descentralizado a outras reguladoras com orçamentos pressionados. Ainda que posteriormente liberado, o episódio mostra a fragilidade de um modelo dependente de negociações sucessivas e recomposições parciais.
É nesse contexto que a recente decisão liminar proferida pelo ministro Flávio Dino, no Supremo Tribunal Federal, na ADI 7791, ganha relevância. A ação questiona dispositivos da Lei Federal 14.317/2022, que alterou a Lei Federal 7.940/1989, que instituiu a Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários (TFMTVM), cobrada pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM). O argumento central é que os valores arrecadados a título de taxa seriam superiores aos recursos destinados à atividade fiscalizatória da autarquia, o que revelaria desproporção, desvio de finalidade e possível descaracterização da própria natureza jurídica da taxa.
A discussão é sensível porque taxas não são impostos. Enquanto impostos financiam genericamente o Estado, taxas pressupõem uma atuação estatal específica, como o exercício do poder de polícia ou a prestação de serviço público específico e divisível. Se a taxa é cobrada em razão da fiscalização do mercado de capitais, a arrecadação não pode ser completamente dissociada da estrutura pública encarregada de fiscalizar esse mercado.
Na decisão, o ministro determinou a destinação à CVM dos valores arrecadados com a TFMTVM, ressalvada a observância ao regime constitucional da DRU. Também determinou a apresentação, pela União, de plano emergencial de reestruturação da atividade fiscalizatória da CVM para 2026 e de plano complementar de médio prazo para 2027 e anos subsequentes. A decisão reconheceu a plausibilidade da tese de desvio de finalidade na retenção dos recursos pelo Tesouro Nacional e apontou um processo de atrofia institucional da CVM, com impacto negativo sobre sua capacidade de regulação e fiscalização.
A decisão é liminar e monocrática. Além disso, a CVM não integra o conjunto das 11 agências reguladoras federais submetidas à Lei Federal 13.848/2019. Por isso, seria precipitado tratá-la como precedente capaz de blindar automaticamente o orçamento de todas as entidades reguladoras ou de afastar genericamente a incidência da DRU, dos mecanismos de contingenciamento ou das regras constitucionais de orçamento público.
Mas seria igualmente equivocado minimizar sua importância. Lida em conjunto com o Acórdão 280/2026 do TCU, a decisão sinaliza uma mudança de patamar no debate. Autonomia financeira não significa apenas autorização legal para gerir recursos depois que o orçamento já foi comprimido. Também exige um processo orçamentário minimamente racional, transparente e compatível com as atribuições legais da entidade reguladora.
Para as agências reguladoras federais, o impacto potencial da decisão está sobretudo nos casos em que houver taxa ou receita própria vinculada à atividade fiscalizatória, descompasso relevante entre arrecadação e orçamento efetivamente destinado à agência, demonstração de prejuízo concreto à atividade-fim e ausência de justificativa adequada sobre como a entidade continuará cumprindo suas funções essenciais apesar da restrição orçamentária.
Nessas hipóteses, a discussão deixa de ser apenas fiscal. Passa a envolver a legitimidade da cobrança da taxa, a efetividade da fiscalização e a preservação do desenho institucional escolhido pelo legislador para setores regulados.
O STF ainda terá de enfrentar o mérito da ADI 7791, e o alcance da decisão poderá ser confirmado, limitado ou ajustado. Ainda assim, a mensagem institucional já é relevante: ajuste fiscal não pode transformar receitas vinculadas ao exercício do poder de polícia em fonte ordinária de financiamento dissociada da atividade estatal que as legitima.
Quando a escassez orçamentária impede a fiscalização, atrasa agendas regulatórias e reduz a capacidade técnica, o problema deixa de ser interno à administração pública.
Passa a ser um problema de Estado.