A publicação oficial do Ato Conjunto entre a Receita Federal do Brasil e o Comitê Gestor do IBS (CGIBS), prevista para 30 de abril de 2026, carrega um simbolismo que ultrapassa em muito a burocracia técnica de um regulamento administrativo. Trata-se de um daqueles raros momentos em que o Direito deixa de ser apenas promessa normativa para adquirir densidade histórica, institucional e civilizatória.
A aprovação da Emenda Constitucional nº 132/2023 representou o momento político da transformação — a ruptura paradigmática com um sistema tributário fragmentado, regressivo e estruturalmente litigioso. Contudo, reformas não se consumam no instante de sua promulgação; elas se realizam quando começam a funcionar. É precisamente isso que o Ato Conjunto inaugura: a passagem da reforma constitucional para a reforma real. É o momento em que o texto constitucional ganha corpo, em que a abstração normativa se converte em governança concreta, e em que União, Estados e Municípios deixam de atuar como entes concorrentes para assumirem, conjuntamente, a construção de uma nova arquitetura de Administração Tributária Nacional.
Historicamente, o Brasil conviveu com uma espécie de guerra fria arrecadatória entre os entes federativos — a União de um lado, Estados e Municípios de outro. Nesse ambiente de múltiplas interpretações, competências concorrentes e conflitos permanentes, o contribuinte aprendeu a navegar à margem da segurança jurídica, sujeito a uma lógica predominante de fragmentação institucional que o penalizava sistematicamente.
O Ato Conjunto rompe esse paradigma. Ele representa a certidão de nascimento do Federalismo Cooperativo, modelo de administração tributária fundado não mais na sobreposição conflitiva de competências, mas na interoperabilidade institucional e no federalismo cooperativo. Ao coordenar recursos e orientar a destinação dos fundos, o Comitê Gestor supera os mecanismos ultrapassados dos benefícios fiscais regionais que, ao longo do tempo, isolaram grandes regiões do país e aprofundaram desigualdades estruturais. No lugar da competição predatória entre entes federativos, instala-se uma lógica de cooperação: o coletivo se sobrepõe à fragmentação, e a cidadania fiscal emerge como novo eixo organizador da vida pública nacional.
É nesse horizonte que o contribuinte — agora informado, transparente e empoderado pelo princípio constitucional da visibilidade tributária — assume seu papel ativo na construção de um Brasil mais justo, produtivo e federativamente coeso.
A dimensão humanista da reforma tributária sobre o consumo: cidadania fiscal e refundação do sistema tributário brasileiro
A Reforma Tributária brasileira sobre o consumo, introduzida pela Emenda Constitucional nº 132/2023, não se limita a uma reorganização técnica de tributos. Ela carrega uma dimensão profundamente humanista e, por que não dizer, antropocêntrica: seu eixo gravitacional é o ser humano — o cidadão, o contribuinte, o eleitor —, recolocado no centro do sistema tributário como sujeito de direitos e titular do poder que, nos termos do art. 1º da Constituição Federal de 1988, “emana do povo”.
Trata-se, portanto, de uma reforma que inaugura no Brasil o conceito de cidadania fiscal — ruptura histórica com séculos de alienação política e social que mantiveram o contribuinte à margem das decisões sobre a tributação que incide diretamente sobre sua vida cotidiana. Ao posicionar a humanidade como valor central e medida de todas as coisas, a reforma dialoga com a tradição filosófica do humanismo e do antropocentrismo: o direito existe para servir ao ser humano, e não o contrário.
O grande desafio do design jurídico empreendido pela EC 132/23 foi, precisamente, o realinhamento das funções, dos direitos e das responsabilidades dentro do Sistema Tributário Nacional. Em linguagem direta: tratar o cidadão (pessoa física) como cidadão; tratar a pessoa jurídica como pessoa jurídica; tratar o Fisco como Fisco; tratar o Parlamento como Parlamento; tratar o Judiciário como Judiciário; tratar os Municípios como Municípios e os Estados como Estados — agora reunidos no Comitê Gestor do IBS —; tratar a União como União; distinguir Política de Economia; e devolver ao Direito sua função ordenadora e garantidora. Esse processo de elucidação jurídica produziu dois resultados estruturantes: primeiro, a transformação de um “não-sistema tributário” — fragmentado, opaco e disfuncional — em um autêntico e consistente Sistema Tributário; segundo, a conversão de uma histórica “não-Federação brasileira” em uma verdadeira Federação Cooperativa, de fato e de direito.[1]
O coração da reforma tributária pulsa, assim, no resgate da cidadania fiscal. Essa mudança ressoa com uma ideia central desenvolvida por Yuval Noah Harari ao analisar o papel das redes sociais e da inteligência artificial na evolução humana: ao longo da história, o ser humano prosperou graças à capacidade coletiva de cooperar e superar desafios comuns. É essa mesma lógica cooperativa que inspira a arquitetura constitucional da reforma — uma reforma feita por contribuintes e para contribuintes, com três objetivos centrais expressamente inscritos na Constituição: aumentar a produtividade da economia brasileira; criar um ambiente de negócios capaz de atrair investimentos nacionais e internacionais; e garantir, constitucionalmente, que ao longo dos dez anos de transição não haverá aumento da carga tributária global.
Nesse sentido, a presente obra dirige-se aos 213,4 milhões de brasileiros que, agora empoderados pelo princípio constitucional da transparência do Sistema CBS/IBS, terão acesso à informação necessária para debater a tributação sobre o consumo, avaliar a qualidade dos serviços públicos e exercer sua cidadania de forma plena — inclusive por meio do voto nas eleições federais, estaduais e municipais. A transparência não é, aqui, um detalhe técnico: é o instrumento que transforma o contribuinte passivo em cidadão fiscal ativo, consciente e soberano.
O auditor fiscal como voz da legalidade e guardião da segurança jurídica
O novo regulamento é o documento que consolida a consagração do processo que se iniciou com o PAT-RTC, em que servidores públicos das três esferas foram os responsáveis pelos PLP68 e PLP 108. O agente fiscal atua como a própria encarnação da lei e o guardião do devido processo legal instituído pelo ordenamento jurídico. Longe de ser um mero arrecadador, o interesse fundamental desse servidor público não é a arrecadação pura e simples, mas garantir que todo cidadão contribua na exata medida da lei — nem mais, nem menos. Ao realizar o ato do lançamento tributário[2], o auditor individualiza e concretiza a norma abstrata, protagonizando a etapa mais importante da aplicação do Direito na sua relação com a sociedade: a legalidade concreta.[3]
Historicamente, a cultura do sigilo fiscal serviu para silenciar a voz do servidor público, ocultando o entendimento prático do Fisco sobre a interpretação das leis e privando esses profissionais do reconhecimento que lhes é devido. Ao romper com esse paradigma por meio da transparência institucional, valoriza-se o auditor fiscal e atribui-se plena repercussão jurídica aos seus atos interpretativos — substituindo a obscuridade e a insegurança pela voz firme e esclarecedora da legalidade. A publicidade dos autos de infração e demais decisões cria um diálogo público qualificado, permitindo que a atuação dos agentes fiscais dissipe dúvidas e construa padrões interpretativos razoavelmente uniformes, previsíveis e isonômicos.[4]
Ao dar publicidade e consistência aos seus atos normativos, o agente fiscal consolida-se como verdadeiro guardião da segurança jurídica e da isonomia tributária. O conhecimento da legalidade concreta aplicada pelo auditor permite ao contribuinte verificar se o tratamento dispensado ao seu caso é compatível com o conferido aos seus concorrentes, protegendo-o contra sanções arbitrárias e assimetrias injustificadas. Quando os agentes fiscais protagonizam essa aplicação transparente do Direito, eles blindam as instituições contrapressões políticas, asseguram a livre concorrência e constroem um ambiente de negócios fundado na confiança, no controle social e no Estado Democrático de Direito.
O regulamento orienta o exercício da competência dos servidores públicos das três esferas, mas a conduta do contribuinte resta garantida pela garantia constitucional de que somente as leis complementares podem obrigar os contribuintes, dentro dos limites dos princípios e regras da EC 132/23
A Constituição Federal conferiu competência privativa ao Presidente da República para expedir regulamentos para a fiel execução das leis (art. 84, inciso IV). Isso significa que, no Direito brasileiro, salvo os casos excepcionais previstos diretamente pela Constituição, o regulamento serve para garantir o adequado cumprimento da lei, não podendo inovar no ordenamento jurídico para estabelecer direitos e obrigações nela não previstos. É por isso que, tal como definido por José dos Santos Carvalho Filho, o poder regulamentar “é a prerrogativa conferida à Administração Pública de editar atos gerais para complementar as leis e permitir a sua efetiva aplicação. A prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não pode, pois, a Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando. Se o fizer, cometerá abuso de poder regulamentar, invadindo a competência do Legislativo”[5]. Tanto não pode a Administração, a pretexto de garantir a fiel execução da lei, alterar o seu conteúdo, que a Constituição atribuiu competência exclusiva ao Congresso Nacional para “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa” (art. 49, inciso V). Sendo tudo isso verdadeiro, é inarredável a conclusão de que o Regulamento do IBS e da CBS serve à fiel execução das Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026, não podendo, de modo algum, instituir direitos e obrigações diversos daqueles por ela autorizados. Mas quais são os limites específicos a serem observados pelo Regulamento?
Em primeiro lugar, o Regulamento do IBS e da CBS deve observância às Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026 e aos princípios e regras estruturantes da Reforma Tributária.[6] Como já me posicionei, o novo paradigma da tributação sobre o consumo adotou como ponto de partida quatro princípios fundantes, nomeadamente, o princípio da simplicidade, que prescreve facilidade e segurança jurídica para o contribuinte pagar seus tributos e cumprir seus deveres; o princípio da transparência, que prescreve visibilidade à complexa relação entre direito, economia e política, de modo a identificar o verdadeiro titular do ônus da carga tributária e aprofundar o exercício da cidadania fiscal nas eleições; o princípio da neutralidade, que prescreve que a tributação não deve atrapalhar o ambiente de negócios, mas antes permitir a eficiente alocação do investimento, bem como prevenir a entropia do planejamento tributário; e o princípio da equidade, que prescreve que a tributação deve convergir para isonomia entre as pessoas físicas, de um lado, e entre as pessoas jurídicas, do outro.[7] O constituinte derivado, sensível ao design normativo do IBS, terminou por positivar os princípios da Reforma Tributária no art. 145, § 3º e no art. 156-A, § 1º, onde se lê, respectivamente:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
(…) § 3º O Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente.
Art. 156-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios.
1º O imposto previsto no caput será informado pelo princípio da neutralidade e atenderá ao seguinte: (…)
Isso quer dizer que o Regulamento do IBS e da CBS não pode, de modo algum, estabelecer normas complexas, não transparentes, injustas, que promovam o acirramento das disputas entre os entes federados ou entre os contribuintes e a administração fiscal, que prejudiquem o meio ambiente ou afetem o ambiente de negócios. Se assim o fizer, o Regulamento terá violado diretamente a Constituição, razão por que não poderá ser considerado válido.
Assim, a título meramente exemplificativo, não pode o Regulamento fixar obrigações acessórias inadequadas como meio para a obtenção de informação no interesse da fiscalização, desnecessárias, no sentido de redundantes ou que consistam em uma formalidade excessiva, e desproporcionais em sentido estrito, gerando um ônus excessivo ao contribuinte. É o que ocorreria, por exemplo, se o Regulamento instituísse obrigações acessórias destinadas a exigir múltiplos cadastrados do sujeito passivo ou a demandar repetidas vezes as mesmas informações e declarações, ou ainda, se o Regulamento não tratasse adequadamente do dever de compartilhamento de informações entre as distintas fiscalizações e do dever de adoção de meios de integração digital e padronização dos documentos. Nesses casos, o Regulamento violaria os princípios fundantes da Reforma Tributária, justamente por estabelecer normas complexas, não transparentes, injustas, que promovem o acirramento das disputas entre os entes federados ou entre os contribuintes e a administração fiscal, que prejudicam o meio ambiente e afetam o ambiente de negócios.
Em segundo lugar, tendo em vista a sua finalidade, o Regulamento do IBS e da CBS sequer deveria dirigir-se ao contribuinte, uma vez que é a autoridade fiscal quem detém competência para interpretar a lei e aplicá-la de ofício. Como já indiquei em outra oportunidade, com a Reforma Tributária, a autoridade fiscal passará a divulgar previamente e de maneira ampla a sua interpretação da legislação tributária, por meio do “motor de regras”, em que o próprio auditor fiscal interpretará a legislação e disponibilizará no software o seu entendimento ao sujeito passivo. Caberá ao sujeito passivo apenas declarar o fato praticado. A interpretação da legislação ficará a cargo da administração tributária.[8] Trata-se, aqui, de importante passo rumo à Administração Tributária 3.0. Conforme defendido pela OCDE, seis são os blocos de construção fundamentais da administração tributária do futuro:
Bloco de Construção 1: Identidade Digital: apoiar a identificação segura e única de contribuintes e cidadãos de forma integrada, ajudando a reduzir ônus e a mover o processamento para segundo plano, conectando os sistemas naturais dos contribuintes.
Bloco de Construção 2: Pontos de contato com o contribuinte: facilitar o engajamento dos contribuintes com os processos da administração tributária quando necessário (por exemplo, por meio de acesso a suporte em tempo real), buscando cada vez mais oportunidades para inserir esses pontos de contato nos sistemas naturais dos contribuintes, inclusive de formas mais automatizadas.
Bloco de Construção 3: Gestão e padrões de dados: criar o framework para que a administração gerencie os dados da forma mais eficaz possível, a fim de maximizar a conformidade e minimizar os ônus. Em particular, isso diz respeito às escolhas sobre onde os dados são processados para diferentes funções tributárias (dentro da administração, dentro dos sistemas naturais dos contribuintes ou em ambos), e aos requisitos de qualidade, disponibilidade e reporte de dados relevantes para tributação, bem como metadados sobre o funcionamento dos sistemas dos contribuintes.
Bloco de Construção 4: Gestão e aplicação de regras tributárias: criar e distribuir leis tributárias em formatos administráveis e verificáveis para permitir que os stakeholders integrem as regras tributárias em seus próprios sistemas preferidos, inclusive conforme elas evoluem, ao mesmo tempo em que fornecem à administração uma garantia robusta e cada vez mais remota.
Bloco de Construção 5: Novos conjuntos de habilidades: planejar as novas competências que serão necessárias para o desenvolvimento e operação de uma administração tributária transformada digitalmente, com intervenção humana ocorrendo com menor frequência e com apoio crescente de processos de inteligência artificial.
Bloco de Construção 6: Frameworks de governança: orientar o desenvolvimento, implementação e conectividade dos demais blocos de construção tanto dentro da administração tributária quanto em cooperação com outros atores, tanto no âmbito doméstico quanto internacional.[9]
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Como se percebe, o objetivo da administração tributária do futuro é facilitar o engajamento dos contribuintes com os processos da administração tributária, de modo a criar o framework para que a administração gerencie os dados da forma mais eficaz possível, a fim de maximizar a conformidade e minimizar os ônus do sujeito passivo. É nessa direção que caminha a Reforma Tributária. Agora, cabe ao contribuinte apenas informar o fato à autoridade fiscal. A interpretação e a aplicação da legislação ficarão a cargo da autoridade fiscal. A apuração será automática e a nota fiscal conterá todas as informações necessárias para operar a incidência tributária dentro do sistema desenhado pelo governo. Sendo assim, porém, o Regulamento deve ser dirigido precipuamente à própria autoridade fiscal, pois é a ela que competirá dar fiel execução à lei.
Em suma, para a pergunta “como deve ser o Regulamento do IBS e da CBS?” a resposta é simples: deve ser ele conforme os princípios e regras estruturantes da Reforma Tributária, dirigido precipuamente à autoridade fiscal para fiel execução das Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026, não podendo, de modo algum, instituir direitos e obrigações diversos daqueles por ela autorizados, sob pena de invalidade.
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[1] SANTI, Eurico Marcos Diniz. Comitê gestor e o alvorecer de uma nova administração tributária. JOTA: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/comite-gestor-e-o-alvorecer-de-uma-nova-administracao-tributaria
[2] SANTI, Eurico Marcos Diniz. Confissão de fato x confissão de dívida. JOTA:
https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/confissao-de-fato-x-confissao-de-divida
[3] SANTI, Eurico Marcos Diniz. O sonho possível da Administração Tributária Integrada 3.0: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-sonho-possivel-da-administracao-tributaria-integrada-3-0
[4] SANTI, Eurico Marcos Diniz. O novo ‘lançamento por declaração 3.0’ desenvolvido para o sistema CBS: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-novo-lancamento-por-declaracao-3-0-desenvolvido-para-o-sistema-cbs
[5] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34ª Edição. São Paulo: Atlas, 2020. p. 61.
[6] SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Reforma Tributária: Gênese e Análise da EC 132/23 e da LC 214/25. São Paulo: Thomson Reuters, 2025. p. 35.
[7] SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Kafka, alienação e deformidades da legalidade: exercício do controle social rumo à cidadania fiscal. 2ª edição São Paulo: Editora Max Limonad, 2020. p. 6.
[8] SANTI, Eurico Marcos Diniz. O novo ‘lançamento por declaração 3.0’ desenvolvido para o sistema CBS e o fim da maldição do ‘lançamento por homologação’. Jota, 17.06.2025. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-novo-lancamento-por-declaracao-3-0-desenvolvido-para-o-sistema-cbs.
[9] Tradução livre. Disponível em: OECD (2020), Tax Administration 3.0: The Digital Transformation of Tax Administration, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ca274cc5-en, p. 43-44.