“Tudo é droga. O que muda é se ela está dentro de um regime regulado ou proibido. E isso define o grau de controle que o Estado consegue exercer sobre ela”, diz Fernando Aith, professor da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (USP).
Esses graus de controle podem envolver regulação, proibição e criminalização. Proibir por si só significa vetar, por vias administrativas, o acesso ao produto, e punições podem incluir desde apreensão de produtos até cancelamento de licenças ou alvarás. Já a criminalização leva o controle ao âmbito penal, com penas mais duras, como reclusão.
A regulação estabelece um regime ditado pelo Estado, com regras específicas para produção, venda e consumo, de modo a controlar o mercado e garantir padrões de qualidade e segurança.
No Brasil, o regime de regulação pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) vale para cigarros, com regras rígidas sobre comercialização e propaganda, por exemplo. Enquanto vapes, os dispositivos eletrônicos para fumar, são proibidos para comércio e importação. Nesses casos, não se trata de crime, como acontece com a repressão ao cultivo, colheita e exploração da maconha para uso que não seja pessoal.
Mas, para que tanto a proibição e a criminalização quanto a regulação produzam efeitos duradouros, elas devem fazer parte de um conjunto mais amplo de políticas públicas. “A proibição isolada tende a ter eficácia limitada. Para funcionar, ela precisa vir acompanhada de fiscalização consistente e políticas complementares”, afirma Daniel Cerqueira, pesquisador do Fórum Brasileiro de Segurança Pública e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
A falta de medidas nesse sentido ajuda a explicar porque a proibição dos vapes não foi capaz de conter plenamente a alta do consumo. Dados da pesquisa Vigitel, realizada pelo Ministério da Saúde, mostram que a proporção de adultos que fumam ou utilizam os dispositivos cresceu 16% entre 2019 e 2024, chegando a 13,1% em 2024. O que aconteceu é que o comércio se concentrou em canais informais. Para se ter ideia, nos primeiros seis meses de 2025, a Receita Federal registrou aumento de 62% nas apreensões de cigarros eletrônicos na fronteira.
Com isso, o consumo ocorre fora do mercado formal, mas, na vida real, seus efeitos recaem sobre o sistema público de saúde, que precisa absorver atendimentos e tratamentos sem que haja compensação fiscal associada.
Por outro lado, a regulação também encontra dificuldades para manter o controle sobre o que é ofertado no país. No mercado de cigarros tradicionais, por exemplo, o Brasil convive com um mercado ilegal, principalmente devido à pirataria e ao contrabando. Estimativas do Fórum Nacional contra a Pirataria e a Ilegalidade (FNCP) indicam que esse mercado representa cerca de um terço do consumo nacional, o que é creditado a diferenças de preço.
Zona cinzenta
Há ainda, na prática, situações intermediárias, em que há proibição parcial ou lacunas regulatórias. Nesses casos, substâncias não são diretamente proibidas, mas tampouco reguladas de forma clara, como no caso de cogumelos psicoativos no Brasil.
Ali, isso acontece porque substâncias como a psilocibina e a psilocina, presentes nesses fungos, estão incluídas na lista de substâncias proibidas pela Anvisa. Porém, o cogumelo em si não é explicitamente proibido. Assim, em cenários como esse, o mercado pode existir em uma zona cinzenta, que também coloca consumidores em risco pela regulamentação limitada.
Nesse contexto, também há o princípio da precaução, segundo o qual o Estado pode restringir ou limitar determinadas atividades diante de incertezas sobre seus riscos, especialmente em temas de saúde pública. Em alguns casos, a proibição pode ser utilizada como instrumento temporário ou preventivo, ainda que seus efeitos de longo prazo sejam objeto de debate.
Dessa forma, o tema é mais complexo do que uma dicotomia entre proibir e liberar. Há diferenças relevantes entre produtos como cigarros eletrônicos, cannabis e drogas de maior potencial de dano, como opioides, que entram nessa conta. Enquanto alguns desses mercados envolvem riscos elevados e dependência severa, outros estão associados a usos regulados em diferentes países ou a debates em curso sobre redução de danos.
Como observa Fernando Aith, não existe uma solução única para todos os casos. “O desenho da política pública precisa considerar o nível de risco, o potencial de dependência e os impactos sociais de cada substância”, afirma.
Quem paga a conta
Além disso, regular passa por diferenciar usuários e agentes da cadeia produtiva e distributiva. O Brasil deu um passo nesse sentido em 2024, quando o Supremo Tribunal Federal (STF) estabeleceu a posse de até 40 gramas de maconha ou o cultivo de até seis plantas fêmeas como caracterização de uso pessoal.
Assim, quem se enquadra como usuário não deve responder penalmente, mas continua sujeito a medidas como comparecimento a cursos educativos. Dessa forma, a Corte buscou reduzir a criminalização de usuários e limitar a discricionariedade na aplicação da lei.
No entanto, a distinção continua dependendo de elementos subjetivos. “A decisão melhora a segurança jurídica, mas a aplicação ainda é desigual. O sistema continua operando com margens de interpretação que acabam reproduzindo distorções”, afirma o advogado criminalista Antonio Gonçalves.
Somado a isso, o foco no pequeno varejo também produz efeitos de longo prazo sobre a própria dinâmica da criminalidade. Em um sistema prisional marcado por superlotação e baixa capacidade de reintegração, o encarceramento por crimes de menor gravidade pode funcionar como porta de entrada para organizações criminosas.
“Essa atuação tem impacto limitado na redução dos mercados ilícitos e contribui para o encarceramento excessivo, especialmente de jovens, negros e pessoas em situação de vulnerabilidade”, afirma Ana Luíza Bandeira, chefe de gabinete da Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas do Ministério da Justiça e Segurança Pública.
Esse recorte social aparece de forma consistente em dados do Ipea e do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, que mostram que a população carcerária brasileira é majoritariamente composta por jovens, negros e com baixa escolaridade, padrão observado nos crimes relacionados à política de drogas.
Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e dados da Secretaria Nacional de Políticas Penais (Senappen), crimes relacionados a drogas representam cerca de 27% da população prisional brasileira, sendo uma das principais causas de encarceramento no país. Entre as mulheres, esse percentual é ainda maior: mais da metade das prisões está relacionada a delitos previstos na Lei de Drogas, de acordo com o Ministério da Justiça.
Ainda, uma parcela relevante dos processos por tráfico envolve pequenas quantidades de drogas, e simulações indicam que até 23% dos réus poderiam ser reclassificados como usuários, a depender dos critérios adotados para diferenciar consumo e comércio, aponta o Ipea. O gasto anual apenas com pessoas presas por pequenas quantidades pode chegar a R$ 1,3 bilhão.
Para Vivian Calderoni, coordenadora de programas e pesquisas do Instituto Igarapé, o modelo atual reduz a eficiência da política de segurança pública. “Quando o sistema se concentra nos elos mais frágeis, ele não atinge a estrutura do crime. Essas organizações são altamente adaptáveis e continuam operando”, afirma.
“A discussão não é simplesmente entre proibir ou liberar. A questão central é como desenhar modelos de regulação que consigam reduzir danos e custos sociais”, afirma Daniel Cerqueira.
Cases de sucesso
Experiências internacionais ajudam a ilustrar caminhos alternativos para enfrentar o dilema da proibição. Em Portugal, desde 2001, o porte de todas as drogas para uso pessoal foi descriminalizado, o que significa que a conduta deixou de ser tratada como crime, mas não foi legalizada. A produção, o tráfico e a comercialização continuam sendo ilícitos penais.
Na prática, usuários flagrados com quantidades consideradas para consumo pessoal não são levados ao sistema penal, mas encaminhados a comissões administrativas compostas por profissionais de saúde e assistência social. Essas estruturas avaliam cada caso e podem recomendar acompanhamento, tratamento ou outras medidas, sem previsão de prisão.
Esse modelo permitiu deslocar o foco da repressão para a saúde pública, especialmente em relação à dependência e sobre drogas injetáveis, o que ajuda a explicar a redução de indicadores como mortes por overdose e infecções por HIV associadas ao compartilhamento de seringas, segundo dados de organismos europeus.
No Canadá, a regulação da cannabis, implementada em 2018, permitiu a criação de um mercado formal, com controle de qualidade, rastreabilidade e tributação. Dados oficiais indicam que, ao longo dos anos seguintes, a maior parte do consumo migrou gradualmente para o mercado legal, reduzindo o espaço do mercado ilegal.
Ainda assim, a transposição desses modelos para o Brasil envolve desafios relevantes. As experiências internacionais ocorreram em contextos institucionais, econômicos e sociais distintos, com maior capacidade estatal de regulação e fiscalização. Regular envolve definir o órgão responsável pela regulação, a capacidade de fiscalização, a estrutura tributária aplicável e o risco de sobrecarga de agências já pressionadas, como a Anvisa.
Uma vez autorizado determinado mercado, é necessário definir regras claras sobre produção, comercialização, publicidade, tributação e controle sanitário. No caso da cannabis, por exemplo, surgem questões desde uma eventual incidência do Imposto Seletivo, previsto na reforma tributária para produtos prejudiciais à saúde, até a definição da autoridade reguladora, os critérios para concessão de licenças e a capacidade de fiscalização, além da necessidade de garantir qualidade e rastreabilidade dos produtos.