Pode órgão público ter mais servidores nomeados para cargos em comissão do que aprovados por concurso para cargos efetivos? A resposta intuitiva talvez seja que não. O concurso público existe, afinal, para garantir que o acesso ao serviço público seja meritocrático e impessoal. O STF, porém, parece entender que sim – ao menos em determinadas circunstâncias.
A decisão veio no julgamento da ADI 5.777/SC, no qual o tribunal reconheceu a constitucionalidade da estrutura de pessoal do Ministério Público de Santa Catarina (MPSC).
A ação foi ajuizada pela Associação Nacional dos Servidores do MPSC contra uma série de leis estaduais que foram, ao longo dos anos, acrescentando centenas de cargos comissionados – entre assistentes de promotoria, assessores jurídicos e assessores de gabinete.
O quadro teria chegado a 1.205 cargos comissionados para 655 cargos efetivos, o que, para a associação, fizera a proporção sair do controle, configurando manobra para driblar o concurso público. O STF discordou.
Qual o critério de proporcionalidade adotado pelo STF?
No STF, o relator Nunes Marques propôs avaliar os números olhando apenas para dentro do próprio órgão, concluindo que a proporção entre cargos comissionados e efetivos, no caso, representaria clara burla ao concurso. Esse entendimento, contudo, não prevaleceu.
A maioria do tribunal seguiu Flávio Dino, que propôs uma régua diferente – já adotada pelo STF no Tema de Repercussão Geral 1.010 e na ADI 4.055/DF. Para ele, a proporção entre comissionados e efetivos não deveria ser medida dentro de cada órgão, mas em relação ao total de servidores de todo o ente federativo (no caso, o estado de Santa Catarina).
Nesse sentido, cada ente federativo teria liberdade para definir a estrutura que melhor atenda às suas realidades, e o Judiciário só deveria intervir diante de uma violação absurda — o que, segundo a maioria, não teria ocorrido.
É importante destacar o apontamento do voto vencedor de que, segundo os dados produzidos nos autos, existiria, na prática, um certo equilíbrio entre servidores efetivos (50,17%) e comissionados (49,83%) no MPSC – independentemente da quantidade de cargos de cada tipo criados pela lei.
Contudo, a ratio decidendi do julgamento indica que, para o STF, não haveria problema caso os comissionados fossem maioria no órgão, desde que mantida a proporção no quadro geral de servidores da unidade da federação.
Por que essa decisão é importante?
O resultado do julgamento da ADI 5.777/SC merece atenção por representar mais uma decisão a confirmar a tendência existente no STF de reconhecer amplo espaço ao trabalho não permanente no serviço público.
A Constituição Federal já prevê uma pluralidade de vínculos de pessoal, reconhecendo outros para além daqueles de tipo estatutário e permanente, como contratados por tempo determinado (temporários), agentes comunitários de saúde e de combate às endemias e os próprios empregados públicos.
No geral, o STF tem respaldado a ampliação do uso de vínculos não permanentes, reconhecendo a legitimidade e necessidade desses outros tipos de regimes. Nesse sentido, vale lembrar que, antes mesmo de confirmar o fim do regime jurídico único no julgamento da ADI 2135, o STF já havia aberto espaço para o regime celetista no âmbito de pessoas de direito público (na administração direta, em autarquias e fundações estatais, por exemplo).
E quais os cuidados para o futuro?
A decisão do STF faz lembrar, também, de pontos de atenção. É preciso ter em mente que o amplo uso de vínculos públicos não permanentes, como os cargos em comissão, não está livre de cuidados. Embora propiciem uma série de oportunidades, esses vínculos também geram uma série de riscos, tanto de seu uso de maneira ineficiente, como de seu desvirtuamento.
Nesse sentido, questão importante ligada aos cargos em comissão é o seu efetivo uso para atribuições de direção, chefia e assessoramento, conforme previsto no art. 37, V, da Constituição Federal.
No julgamento da ADI 5.777/SC, além da discussão sobre qual critério de proporcionalidade usar, houve divergência sobre a natureza das funções exercidas pelos comissionados em questão.
De um lado, foi sustentado que as atribuições dos cargos comissionados da área jurídica do MPSC – como, por exemplo, elaboração de minutas, realização de pesquisas e redação de despachos – configurariam atividades técnicas e rotineiras, que deveriam ser preenchidas por concursados. Funções assim não exigiriam um vínculo de confiança pessoal entre quem nomeia e quem é nomeado.
Porém, para a maioria dos ministros, as mesmas atribuições levam a uma conclusão oposta. Promotores e procuradores têm independência funcional: cada um define suas próprias estratégias jurídicas, sem subordinação hierárquica. Quem trabalha ao lado deles, dando suporte às suas decisões, o faz sob um vínculo estreito de confiança. Por isso, o caráter comissionado desses cargos seria não apenas tolerável, mas justificado.
A ausência de unanimidade entre os ministros exemplifica que garantir o uso adequado de cargos em comissão não é tarefa simples e livre de dúvidas.
Do ponto de vista da gestão, a possibilidade de que a maioria dos cargos de um mesmo órgão seja comissionado é um desafio. Uma boa saída, aproveitando a tendência do STF em reconhecer a diversidade de vínculos públicos, é fazer com que essas posições sejam preenchidas por outros tipos de vínculos igualmente temporários, mas que contem com salvaguardas.
É o caso dos residentes jurídicos, espécie de treinamento em serviço já muito utilizada, inclusive, pelos Ministérios Públicos. Aqui, a realização de processo seletivo simplificado de escolha dos residentes tende a garantir bons quadros, com mais transparência.