O sandbox regulatório é um instrumento que permite a empresas testar produtos, serviços ou modelos de negócio inovadores em ambiente controlado, sob supervisão do regulador e com flexibilização temporária de determinadas regras. A sua finalidade é que o regulador acompanhe, em tempo real, os riscos e impactos das novas tecnologias antes de sua plena inserção no mercado.
Desde que a Financial Conduct Authority (FCA) do Reino Unido lançou o seu programa de sandbox em 2016 – considerado o primeiro sandbox regulatório aplicado no setor financeiro – a iniciativa passou a ser amplamente replicada ao redor do mundo. Essa difusão é compreensível, afinal, o modelo britânico foi considerado um sucesso.
O Brasil é um desses casos que incorporou essa iniciativa, por meio da atuação do Banco Central.
Para entender a prática do BC, é importante esclarecer que não existe apenas um tipo de sandbox, mas dois: o setorial e o regulatório.
O sandbox setorial promove a aproximação entre reguladores e regulados por meio de projetos-piloto, sem necessariamente envolver consumidores reais. Já o sandbox regulatório pressupõe a customização de regras específicas para determinado produto ou modelo de negócio, que passa a ser testado em ambiente real, com consumidores.
Essa distinção não é meramente taxonômica, mas possui implicações relevantes quanto aos objetivos, riscos e resultados esperados. Para entender isso, vale atentar ao paradigma do TRL (Technology Readiness Level – Modelo de Prontidão Tecnológica), originalmente desenvolvido pela Nasa para mensurar o grau de maturidade tecnológica e posteriormente incorporado pela União Europeia como parâmetro de avaliação do estágio de desenvolvimento de pesquisas e produtos antes de sua entrada no mercado.
O TRL é estruturado em 9 níveis, que abrangem desde a pesquisa básica até a comercialização: 1) pesquisa básica; 2) pesquisa aplicada; 3) prova de conceito; 4) protótipo inicial; 5) teste de laboratório; 6) protótipo funcional; 7) teste de campo; 8) pré-produção; e 9) venda. Assim, enquanto o sandbox setorial é mais propriamente vinculado aos níveis de 1 a 5, o sandbox regulatório envolve os níveis mais avançados de 6 a 9.
O BC realizou ambos os tipos de sandbox, a começar pelo setorial.
Já em 2016, acompanhamos uma experiência análoga a um sandbox setorial no âmbito da autoridade monetária brasileira. Naquele ano, o Banco Central lançou a Agenda BC+ (atualmente Agenda BC#), com o objetivo de promover o avanço do Sistema Financeiro Nacional em quatro frentes: inclusão, competitividade, transparência e educação.
Após visita aos reguladores britânicos, uma equipe do Departamento de Tecnologia da Informação (Deinf) do BC, inspirada na iniciativa do fintech accelerator, elaborou proposta que permitia ao regulador conhecer novos modelos de negócio das fintechs, conferindo maior capacidade prospectiva à atuação regulatória e promovendo maior maturidade dos produtos antes de sua entrada no mercado.
Como resultado desse processo, foi lançado, em 9 de maio de 2018, o Laboratório de Inovações Financeiras e Tecnológicas (LIFT), estruturado por meio de arranjo institucional entre o BC e a Federação Nacional das Associações de Servidores do Banco Central (Fenasbac). Nesse modelo, o BC atuava como indutor estratégico da inovação, enquanto a Fenasbac fornecia apoio operacional.
Embora não formalmente denominado sandbox, o LIFT funcionou, na prática, como um sandbox setorial, e, em sua primeira edição, contemplou o equivalente aos níveis 3 a 6 de TRL, com prova de conceito, protótipo inicial, teste de laboratório e protótipo funcional. Sem demandar a criação de normas específicas para cada projeto, a iniciativa acelerou 78 projetos e atraiu aproximadamente R$ 400 milhões em investimentos.
Em reconhecimento a essa atuação, o LIFT recebeu, em 2019, o prêmio da revista Central Banking, na categoria Iniciativa de Sandbox, que destacou sua relevância para a agenda do BC, especialmente no que diz respeito à ampliação da inclusão financeira e à redução do custo do crédito por meio de uma regulação mais eficiente.
Em 2020, foi a vez da experiência do sandbox regulatório. O BC instituiu seu sandbox regulatório por meio da Resolução BCB 50/2020. Embora o sandbox regulatório do Banco Central não utilize oficialmente o TRL, a leitura da Resolução permite inferir que ele contemplou tipicamente soluções de nível 6 a 8, com a entrada de um MVP funcional no ambiente de sandbox, teste em ambiente controlado e, por fim, desenvolvimento do produto final com evidências de sucesso e desempenho, com a empresa podendo solicitar ao BC autorização definitiva para funcionamento.
De antemão, chamam atenção alguns pontos passíveis de críticas, como o extenso intervalo entre o encerramento do período de inscrições e a aprovação dos projetos selecionados, aproximadamente 8 meses, de março a setembro de 2021; e a descontinuação do programa após o primeiro ciclo – ou seja, o fato de que apenas um ciclo do programa foi realizado até então.
No que se refere ao processo seletivo, dos 52 projetos inscritos: (i) 5 foram considerados fora da competência do BC; (ii) 24 não atenderam aos critérios de inovação ou à exigência de necessidade de flexibilização regulatória de normas do BC (ou do CMN); e (iii) 16 foram desclassificados por razões diversas, como ausência de documentação ou insuficiência de estrutura para cumprimento de requisitos de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e Combate ao Financiamento do Terrorismo (PLD-CFT).
Observa-se, assim, uma taxa de desclassificação próxima a 90%, com a aprovação de apenas 7 dos 52 projetos inscritos. Além disso, três dos aprovados possuíam vínculo com players já consolidados no mercado – Banco Itaucard S/A (Grupo Itaú Unibanco), J.P. Morgan e Mercado Pago (fintech do Mercado Livre) –, o que, de certa maneira, tensiona o objetivo declarado do sandbox regulatório de fomentar a concorrência entre fornecedores de produtos e serviços financeiros.
Esse histórico permite qualificar a análise do sandbox brasileiro. O instrumento não constitui uma panaceia, mas uma ferramenta regulatória que deve ser inserida em uma política de inovação mais abrangente, tal como fez o Banco Central ao propor ambos os tipos de sandbox, tanto o setorial, quanto o regulatório. O que não significa ignorar os problemas do sandbox regulatório de 2020, que efetivamente enfrentou dificuldades de implementação e continuidade.
Em resumo, pode-se afirmar que o BC avançou significativamente na criação e maturação de protótipos funcionais por meio do sandbox setorial (LIFT). Todavia, persistem desafios nas etapas subsequentes, especialmente quanto aos testes em campo e à operacionalização sob regime regulatório diferenciado – fragilidades evidenciadas pela experiência do sandbox regulatório.