Nos momentos finais dos mandatos eletivos, altera-se de modo previsível a racionalidade das decisões administrativas tomadas pelos agentes políticos. A proximidade do término do ciclo político reduz o horizonte temporal dos agentes e intensifica incentivos para escolhas orientadas ao curto prazo, muitas vezes com impactos fiscais e regulatórios relevantes. A teoria econômica descreve esse fenômeno como o problema do “fim do jogo”, associado ao aumento do risco de agência[1] nas relações entre governantes e sociedade.
A Constituição de 1988 não ignorou esse fenômeno relacionado ao exercício do poder político. Ao definir competências e organizar instituições permanentes do Estado, o texto constitucional também instituiu mecanismos destinados a conter desvios decorrentes da divergência entre interesses públicos e incentivos individuais dos agentes políticos. O artigo 132 é uma expressão normativa dessa função.
Ao atribuir aos procuradores dos estados e do Distrito Federal a representação judicial e a consultoria jurídica das unidades federadas, organizando-os em carreira estável, o constituinte originário foi além da criação e disciplina de uma função administrativa. Criou, de fato, um instrumento institucional permanente de monitoramento e controle do risco de agência na Administração Pública, papel que se torna mais importante e evidente no último ano de mandato.
O artigo 132 da CF como mecanismo de controle do risco de agência
A leitura tradicional do artigo 132 costuma enfatizar seu aspecto organizacional, relacionado à carreira, ao ingresso por concurso público e à estabilidade funcional dos membros das procuradorias-gerais dos estados e do Distrito Federal. Contudo, sob a perspectiva da análise econômica das instituições, o dispositivo revela dimensões mais profundas.
A advocacia pública e seus membros funcionam como um mecanismo de monitoramento institucional voltado ao controle do risco de agência existente na cadeia de relações do setor público. Essa cadeia envolve a sociedade, que atua como principal; o governante eleito, que exerce o papel de agente político; e a burocracia técnico-administrativa, responsável pela execução e pelo controle das políticas públicas. O risco surge justamente na divergência entre o interesse coletivo e os incentivos individuais que orientam o comportamento do agente político.
A teoria econômica demonstra que esse risco se intensifica quando o agente possui horizonte temporal limitado. No setor público, esse fenômeno decorre da própria natureza do mandato político, marcado por duração definida e pressões eleitorais constantes.
No último ano de gestão, ocorre uma alteração previsível na racionalidade decisória. O governante tende a internalizar menos os efeitos de longo prazo de suas decisões e a valorizar ganhos imediatos. É o chamado problema do “fim do jogo”.
Nesse contexto, aumentam os incentivos para práticas como a antecipação de receitas, a celebração de contratos fiscalmente desequilibrados, a transferência excessiva de riscos ao Estado e a adoção de decisões administrativas orientadas por objetivos eleitorais. Sob a ótica macroeconômica, tais condutas elevam o risco fiscal, aumentam a instabilidade regulatória, encarecem o custo do financiamento público e reduzem a confiança institucional.
A advocacia pública como custo de agência eficiente
Nesse cenário, além da relevância jurídica, a advocacia pública assume relevância econômica.
A análise econômica do direito classifica os custos de agência em três categorias: custos de monitoramento, custos de garantia e perdas residuais. A atuação dos órgãos jurídicos do Estado se insere claramente na primeira delas. Trata-se, nesse sentido, de um custo institucional suportado pela sociedade para reduzir a probabilidade e a magnitude de desvios de finalidade, que constituem a concretização material do risco de agência. Embora represente despesa orçamentária, sua função é evitar perdas potencialmente muito superiores.
Sua eficiência econômica manifesta-se de diversas formas. Ao produzir pareceres jurídicos e exercer controle preventivo de legalidade, a advocacia pública reduz a assimetria informacional e melhora a qualidade das decisões governamentais.
Ao exigir fundamentação jurídica e conformidade normativa para decisões administrativas, eleva o custo esperado de condutas ilícitas ou desviadas, tornando-as menos atrativas sob a lógica racional do agente político. Ao conferir estabilidade e previsibilidade às decisões administrativas, contribui para a formação de expectativas institucionais confiáveis.
Sob essa perspectiva, a advocacia pública funciona como uma espécie de seguro institucional contra decisões orientadas por interesses particulares de curto prazo.
A advocacia pública na transição de mandatos
Se o último ano de mandato já representa, por si só, um período de risco institucional elevado, a fase de transição entre governos constitui o momento mais sensível desse ciclo. É nesse intervalo que se concentram decisões capazes de produzir efeitos irreversíveis para o ente público, muitas vezes projetando obrigações financeiras, regulatórias ou contratuais para administrações futuras.
Nessas circunstâncias, a forma como a advocacia pública exerce suas atribuições torna-se decisiva. Não se trata apenas de cumprir formalmente o dever de emitir pareceres, mas de fazê-lo com rigor técnico, compromisso com a legalidade e plena observância da autonomia funcional assegurada constitucionalmente aos procuradores.
A autonomia funcional não representa uma prerrogativa corporativa. Trata-se de garantia institucional concebida para situações em que pressões conjunturais podem comprometer a racionalidade administrativa. Ela permite que o órgão jurídico resista a tais pressões, assegurando que decisões governamentais sejam avaliadas à luz de parâmetros objetivos de legalidade, sustentabilidade fiscal e do interesse coletivo.
Na transição de mandatos, a advocacia pública cumpre, assim, função de verdadeira guarda intertemporal do interesse público. Sua atuação impede que decisões orientadas por incentivos de curto prazo comprometam a continuidade administrativa, a estabilidade regulatória e o equilíbrio das contas públicas. Ao preservar a legalidade e assegurar coerência institucional entre diferentes ciclos de governo, contribui para afirmar a própria ideia de Estado como entidade permanente, distinta da temporariedade dos mandatos políticos.
A partir desse papel institucional, torna-se possível compreender que a função da advocacia pública não é antagonizar o governo, mas alinhar suas decisões ao interesse público juridicamente definido na Constituição e na legislação. Esse alinhamento ocorre na interseção entre legalidade, racionalidade administrativa e sustentabilidade jurídica de longo prazo. Concretiza-se por meio do controle preventivo de legalidade, da modelagem jurídica de políticas públicas e da defesa judicial do interesse estatal positivado nas leis.
No fim do mandato, essa atuação adquire relevância ainda maior. Ela permite evitar compromissos financeiros irreversíveis, preservar a sustentabilidade fiscal intertemporal, garantir a continuidade das políticas públicas e reduzir riscos de litigiosidade futura. Sob essa perspectiva, a advocacia pública atua como uma verdadeira instituição de estabilização intertemporal do Estado.
Considerações finais
A leitura do artigo 132 à luz da análise econômica do direito revela sua natureza como regra de governança institucional dos estados e do Distrito Federal. Ao estruturar uma carreira estável e tecnicamente qualificada para exercer a consultoria e a representação judicial do Estado, a Constituição criou um mecanismo permanente de contenção do risco de agência.
No último ano de mandato, quando os incentivos para decisões orientadas ao curto prazo se intensificam, essa função se torna particularmente visível. A advocacia pública atua, então, como um custo de agência eficiente, reduzindo perdas potenciais decorrentes de desvios de finalidade e protegendo a racionalidade intertemporal do Estado.
Em última análise, trata-se de uma das mais sofisticadas garantias constitucionais de que o interesse público não se submeterá às urgências típicas do calendário político.
[1] O risco de agência é um problema identificado nas relações de agência. Jensen e Meckling definem relação de agência como “[…] um contrato sob o qual uma ou mais pessoas (o(s) principal(is)) emprega uma outra pessoa (agente) para executar em seu nome um serviço que implique a delegação de algum poder de decisão ao agente. Se ambas as partes da relação forem maximizadoras de utilidade, há boas razões para acreditar que o agente nem sempre agirá de acordo com os interesses do principal. O principal pode limitar as divergências referentes aos seus interesses por meio da aplicação de incentivos adequados para o agente e incorrendo em custos de monitoramento visando a limitar as atividades irregulares do agente”. (MECKLING, William H.; JENSEN, Michael. Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure. In: JENSEN, Michael C. (Org.). A Theory of the Firm. Cambridge: Harvard University Press, 2003, p. 89).
