Embora o princípio da neutralidade tributária seja expressamente citado na Emenda Constitucional (EC) 132/2023, que instituiu a reforma tributária, já começaram a surgir questionamentos de pontos das legislações complementares que estariam ferindo esse princípio.
“O princípio da neutralidade tributária existe para garantir que o sistema tributário não interfira nas decisões econômicas dos agentes privados”, explica o tributarista Paulo Duarte Filho, sócio do escritório Stocche Forbes.
“Ele determina que a tributação não favoreça artificialmente determinados modelos de negócio, estruturas jurídicas ou tipos de contribuinte em detrimento de outros. Isso está no cerne de toda a ideia do imposto sobre valor agregado instituído com o IBS e a CBS.”
Mas, para Duarte, os textos da Lei Complementar (LC) 214/2025 e da LC 227/2026 negligenciam em grande parte esse princípio, ao permitir diferenças de alíquota, de base de cálculo e de obrigações acessórias entre produtos e serviços similares.
Todas as listas que diferenciam a carga tributária de certos produtos — como a isenção para os itens da cesta básica — geram um problema de quebra de neutralidade que podem levar a questionamentos e judicialização, avalia Duarte.
Em janeiro, ao sancionar a LC 227/2026, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva vetou os leites vegetais (como leite de soja ou leite de amêndoas) da redução de alíquota prevista para produtos da cesta básica, embora tenha mantido o tratamento diferente para tipos variados de bebidas lácteas.
Duarte, que assessorou a Associação Brasileira de Alimentos Alternativos (Base Planta) sobre o tema, critica a decisão. Ele considera ser uma falta de coerência que bebidas achocolatadas e leite fermentado, que levam alta quantidade de açúcar, mantiveram redução de 60%.
Uma pesquisa da Genera com o DNA de mais de 200 mil pessoas identificou que mais da metade dos brasileiros possuía o gene que indica predisposição à intolerância à lactose. O leite vegetal também é uma alternativa importante para pessoas com Alergia à Proteína do Leite de Vaca (APLV).
“Se o produto é essencial para uma grande parcela da população e similar ao produto favorecido, qual a justificativa para o tratamento diferente?”, questiona Duarte.
Para o governo, a justificativa da sanção foi que a inclusão das bebidas vegetais permitia “que bens não relacionados com o objetivo de garantia da alimentação saudável e nutricionalmente adequada, em observância ao direito social à alimentação” fossem alcançados pela alíquota reduzida.
A dificuldade para elaboração de listas de regimes tributários favorecidos no sistema de IVA é que, para cada redução concedida, a alíquota única para todos os outros produtos e serviços sobe, explica o tributarista Álvaro Lucasechi, sócio do KLA Advogados.
Ainda não se sabe exatamente qual será o valor da alíquota única, mas a previsão do Ministério da Fazenda é de que ela fique entre 25% e 27%.
Para Lucasechi, é preciso que a política tributária seja clara e transparente para justificar a inclusão ou não de produtos em regimes privilegiados.
“Se a carne bovina vai estar incluída, você precisaria de uma boa justificativa para que a carne de soja ou a proteína de origem vegetal, que têm o mesmo objetivo alimentar, não estarem”, afirma Lucasechi.
O problema é que a lista das reduções também é sensível a pressões.
A carne bovina não iria entrar na lista de produtos beneficiados com alíquota zero — o secretário extraordinário de reforma tributária do Ministério da Fazenda, Bernard Appy, afirmou em 2024 que uma isenção para todas as carnes seria suficiente para elevar a alíquota única em 0,6%.
Mas a pressão do setor pecuário fez com que ela fosse incluída nos produtos da cesta básica que serão isentos, junto com a carne suína, ovina e de frango.
Ao mesmo tempo que é preciso garantir a neutralidade, a excessiva ampliação das hipóteses de isenção também pode gerar distorções.
Em trabalhos publicados sobre o tema, o tributarista Eurico Marcos Diniz de Santi, professor da FGV Direito SP e fundador Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), defende que o equilíbrio entre as adaptações feitas pelo sistema político e a manutenção dos objetivos da reforma pode ser alcançado seguindo os preceitos positivados pela EC 132.
“Quaisquer “arranjos e negociações têm que ser feitos dentro dos limites estabelecidos pela Constituição”, escreveu De Santi em um artigo publicado no JOTA no final de 2025. O tributarista também foi co-autor intelectual do texto da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 45, que deu origem à emenda da reforma tributária, a Emenda Constitucional 132.
Isso significa que, para as listas de isenções e reduções de alíquota, é preciso ser muito criterioso para que os itens se mantenham estritamente dentro das hipóteses previstas na Constituição.
Para o tributarista Pedro Bresciani, do Utumi Advogados, quanto mais se amplia o alcance de regimes diferenciados e mais se criam condicionantes, mais o objetivo inicial de uma alíquota mais geral se perde.
Para ele, embora o novo modelo tributário seja com certeza muito mais neutro que o sistema anterior, as legislações complementares não conseguiram manter totalmente o objetivo inicial de impedir que os tributos impactem as escolhas produtivas.
Neutralidade e Judicialização
No Tribunal de Justiça da União Europeia, a maioria dos processos de imposto sobre valor agregado envolve o tema da neutralidade, de acordo com a consultoria International Tax Review. Na análise de um caso de 2025, a consultoria pontua que julgamentos recentes da Corte reafirmam o princípio da neutralidade e o fato de que rejeitar esse princípio é “privar o sistema de sua essência”.
A discussão sobre as alíquotas para o leite de vaca e o leite vegetal, inclusive, também se repete na União Europeia, afirma Bresciani, do Utumi. “De certa forma, você está desprivilegiando o consumo de um item similar em relação ao outro. Então eu acho que tem potencial para uma discussão judicial no futuro.”
Em tese, a neutralidade tributária também está no coração da reforma brasileira. O próprio Ministério da Fazenda afirma a importância do princípio. Na aprovação da LC 227/2026, a nota oficial do governo destacou que “as novas regras trazem uma mudança de paradigmas, deixando para trás a guerra fiscal”.
No entanto, quebras de neutralidade podem afetar um dos outros objetivos da reforma: a redução da litigiosidade. Só na LC 214/2025, um grupo de trabalho organizado por Duarte encontrou 14 pontos que violam o princípio da neutralidade e podem gerar judicialização — isso sem contar as inúmeras discussões possíveis sobre os itens da cesta básica.
No dispositivo (artigo 141) que gera redução de 60% na alíquota de IBS e CBS sobre algumas atividades desportivas, por exemplo, o grupo aponta que a exclusão de certos tipos de clube da redução cria uma vantagem tributária seletiva fundamentada na forma jurídica e condição institucional do contribuinte.
Isso porque a redução é restrita aos clubes e associações desportivas filiados a federações e entidades públicas ou paraestatais, excluindo empresas privadas que exploram atividades desportivas sob outras formas societárias, como academias e clubes sem filiação federativa.
“Essa diferenciação cria incentivos artificiais à filiação institucional e desestimula modelos legítimos de organização econômica, resultando na quebra da neutralidade tributária e na distorção da concorrência entre agentes do setor”, diz a análise do grupo.
Outro exemplo é a inclusão (artigo 441) de petróleo e combustíveis derivados no regime favorecido da Zona Franca de Manaus (ZFM) desde que usados “exclusivamente” para as “saídas internas para aquela área incentivada”.
Duarte questiona como garantir que esse combustível não vai sair da ZFM.
“Nada impede que o combustível ‘incentivado’ seja transportado e vendido em São Paulo, por exemplo, criando uma vantagem competitiva desleal em relação aos combustíveis produzidos no centro-sul do país”, diz a análise do grupo de trabalho.
Há, inclusive, quem afirme que a manutenção da ZFM em si é uma quebra da neutralidade.
Em um artigo publicado em novembro de 2025, Eurico Marcos Diniz de Santi, afirma que a ZFM impõe desafios ao federalismo fiscal porque mantém resquícios da guerra fiscal e busca “incidência dos novos tributos simplesmente para privilegiar os interesses da indústria incentivada” na região.
Para ele, “a não cumulatividade e a neutralidade são os mais poderosos incentivos fiscais da Reforma Tributária, pois desoneram completamente todo o setor produtivo.”
“No novo sistema instituído pela reforma tributária, hipóteses de não incidência, isenções e créditos presumidos perdem funcionalidade e sentido: eles interrompem a cadeia e criam cumulatividade”, escreve o professor.
A isenção de certos medicamentos também é um dos pontos com altas chances de judicialização, aponta Duarte. Os dispositivos que preveem (arts. 133 e 134) essa redução tributária foram levemente alterados na LC 227/2026 e estabelecem que o Comitê Gestor do IBS e o Ministério da Fazenda devem revisar em conjunto a lista dos contemplados a cada quatro meses, ouvindo o Ministério da Saúde.
No entanto, aponta Duarte, muito provavelmente ocorrerão situações em que medicamentos com a mesma finalidade serão tributados de forma diferente, violando o princípio da neutralidade.
Outras medidas que ferem a neutralidade incluem a suspensão do pagamento do IBS e da CBS no fornecimento de bens materiais com o fim específico de exportação, desde que a exportadora atenda requisitos como a certificação como Operador Econômico Autorizado (OEA).
A certificação OEA é de difícil obtenção e essa diferenciação reflete um desequilíbrio das relações econômicas, interferindo nas decisões de consumo, aponta o estudo.
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Outros dois setores que tiveram redução de alíquotas e podem ter questionamentos, de acordo com o grupo de trabalho, são a segurança (artigo 142) e o transporte aéreo regional de cargas (artigo 287).
O texto prevê a redução em 60% das alíquotas sobre algumas operações e prestações de serviços de segurança da informação e segurança cibernética, mas não abarca a segurança patrimonial física. Duarte aponta que isso gera um tratamento diferente a operações com a mesma finalidade, gerando uma quebra da neutralidade.
Já o serviço de transporte aéreo regional coletivo de passageiros ou carga terá uma redução de 40% das alíquotas, o que, segundo Duarte, concede tratamento tributário distinto a serviços com a mesma função logística.
“Essa desoneração desequilibrada distorce a concorrência e influencia a decisão de consumo e investimento em relação a outros serviços de transporte de carga, além de interferir nas decisões empresariais e de investimento em logística, favorecendo a rota regional em detrimento da internacional”, diz a análise feita pelo grupo de trabalho.
Álvaro Lucasechi aponta ser importante que a regulamentação priorize a coerência técnica sobre as influências políticas e pressões econômicas para que o Brasil não troque a guerra fiscal por uma nova era de batalhas judiciais.
O resultado das eventuais discussões sobre o tema é difícil de prever, já que o princípio da neutralidade é pouco definido na jurisprudência — além, é claro, da reforma criar todo um novo paradigma tributário.
