No apagar das luzes de 2025, em meio a uma sucessão de mudanças relevantes na legislação tributária — em grande parte desfavoráveis aos contribuintes —, um decreto importante acabou passando quase despercebido pelo setor lácteo. Trata-se do Decreto 12.809/2025, que alterou novamente as regras do crédito presumido de PIS/Pasep e Cofins sobre a compra de leite in natura, no âmbito do Programa Mais Leite Saudável (PMLS).
A pouca atenção dada ao tema não é casual. Ela decorre, sobretudo, de dois fatores recorrentes no sistema tributário brasileiro: (i) a redação técnica complexa e pouco transparente das normas e (ii) a ausência de explicações práticas acerca de como essas alterações impactam, de fato, o produtor, a indústria, as cooperativas e, ao final da cadeia, o consumidor brasileiro.
Para entender o real impacto do Decreto 12.809/2025, é essencial voltar um passo atrás e relembrar o que mudou em 2023, com a edição do Decreto 11.732/2023.
O Decreto 11.732/2023 e o desestímulo às importações
Em 2023, no auge da crise do setor leiteiro, o governo federal editou o Decreto nº 11.732/2023 com um objetivo declarado: estimular a produção nacional e desincentivar a importação de insumos lácteos, especialmente o leite em pó.
Para alcançar esse objetivo, o mecanismo escolhido foi tributário. O decreto reduziu o crédito presumido de PIS/Pasep e Cofins de 50% para 20% para as indústrias que utilizassem insumos importados na fabricação de produtos lácteos.
Em termos práticos, antes da medida, a pessoa jurídica habilitada no PMLS recebia, a cada R$ 1,00 gasto na aquisição de leite in natura, aproximadamente R$ 0,046 a título de crédito presumido. Após a alteração, na hipótese de utilização de insumos lácteos importados no processo produtivo, o valor passou a ser de cerca de R$ 0,019.
Na prática, a penalização introduzida pelo decreto em 2023 equiparou a situação das pessoas jurídicas que utilizavam insumos importados àquelas que sequer possuíam habilitação no PMLS. Para agravar o cenário, muitas pessoas jurídicas passaram a enfrentar, simultaneamente, a redução do crédito presumido e as despesas decorrentes dos investimentos obrigatórios assumidos nos projetos vinculados ao programa.
Com a vigência do decreto, a partir de fevereiro de 2024, manter o crédito no patamar máximo de 50% deixou de depender apenas da habilitação no PMLS. Passou a ser exigido, na prática, que os produtos lácteos fossem fabricados exclusivamente com leite in natura nacional e seus derivados, também de origem nacional.
Embora a norma não tenha proibido expressamente o uso de insumos importados (até porque tal vedação encontraria limites nas regras do comércio internacional), a intenção do governo ficou clara. O próprio Poder Executivo e a mídia especializada divulgaram amplamente que a medida tinha como finalidade conter importações e proteger o produtor brasileiro.
O problema é que essa exigência ampliou de forma significativa o controle sobre a cadeia produtiva, exigindo a verificação da origem de praticamente todos os insumos utilizados no produto final. A fiscalização passou a envolver o Ministério da Agricultura (MAPA), com a possibilidade de redução do crédito por três meses em caso de irregularidades.
Além disso, o decreto deixou uma lacuna importante: não tratou de forma clara as chamadas importações indiretas, quando o insumo estrangeiro é adquirido de um fornecedor nacional. Isso gerou insegurança jurídica e aumentou o risco de autuações e penalidades.
Não por acaso, o tema chegou rapidamente ao Poder Judiciário, com indústrias questionando a legalidade dessas restrições. Do ponto de vista jurídico, há argumentos consistentes de que o decreto extrapolou seus limites, violando princípios como legalidade, isonomia e hierarquia das normas, além de potencial conflito com acordos internacionais.
Alguns grandes laticínios já obtiveram decisões favoráveis em primeira e segunda instância, mas o cenário ainda está longe de uma solução definitiva.
Mais grave: embora a intenção de proteger o produtor nacional seja legítima, penalizar a indústria dessa forma pode gerar o efeito contrário. Em uma cadeia integrada como a do leite, o custo tende a ser repassado, pressionando justamente o produtor rural.
Afinal, o Decreto 12.809/2025 é favorável ou não?
A resposta mais honesta é: depende.
O Decreto 12.809/2025 trouxe uma mudança relevante ao incluir um novo parágrafo no regulamento anterior. Em termos práticos, ele permite que a indústria importe determinados derivados lácteos, como soro e creme de leite, e ainda assim mantenha o crédito presumido de 50% sobre o leite in natura utilizado na produção, sem sofrer a penalidade de redução para 20%.
Essa regra vale desde que a pessoa jurídica continue regularmente habilitada no Programa Mais Leite Saudável.
Do ponto de vista das indústrias, a medida tende a ser positiva, pois reduz um dos principais entraves criados em 2023. Por outro lado, olhando a cadeia como um todo, a mudança pode aumentar a pressão sobre o produtor nacional, ao facilitar o uso de insumos importados em determinados segmentos.
Além do tributário: o desafio das importações
Para se ter uma dimensão do volume das importações, segundo dados divulgados pela Faemg, o Brasil importou, em 2025, aproximadamente 2,1 bilhões de litros equivalentes em derivados lácteos, sendo que a quase totalidade teve origem na Argentina (62%) e no Uruguai (27%). Ainda, segundo dados da Embrapa, embora tenha ocorrido retração de 4,2% em relação a 2024, a balança comercial manteve déficit de aproximadamente 2 bilhões de litros equivalentes.
Paralelamente, o preço do leite vem se mantendo pressionado. Conforme dados do CEPEA/ESALQ, o preço médio do leite cru no Brasil, em dezembro de 2025, foi de R$ 1,99 por litro — o menor valor nominal desde 2021.
Por isso, o tema demanda cautela e atuação coordenada do setor, inclusive junto ao governo e ao Congresso, para a construção de soluções mais equilibradas, sobretudo no atual contexto da reforma tributária que, até o momento, projeta diversos efeitos negativos para o setor, conforme será abordado no próximo tópico.
Além disso, a solução mais adequada não parece estar na penalização da indústria — por meio da redução de benefícios —, mas sim no fortalecimento de incentivos à aquisição de produtores nacionais, com a devida adaptação desse ponto no orçamento público.
Aliás, alguns movimentos ainda incipientes vêm sendo observados nos últimos dias, como o PL 20/2026, que propõe a criação do Instituto Nacional do Leite (INL) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Cadeia do Leite (FNCL), com o objetivo, segundo o próprio texto, de instituir mecanismos voltados ao enfrentamento da crise vivida pelos produtores no campo.
Em paralelo, a ministra Gleisi Hoffmann informou, após reunião realizada na última semana com o vice-presidente Geraldo Alckmin e outros ministros, que o governo federal está adotando um conjunto de medidas emergenciais com o intuito de contribuir para a recuperação do preço pago aos produtores de leite.
Entre as iniciativas destacadas, estão: (i) a abertura de processo antidumping no âmbito do comércio exterior através do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, com previsão de conclusão do levantamento técnico em fevereiro e divulgação de nota técnica em março; (ii) a renegociação do crédito pessoal dos produtores diretamente nas agências bancárias, já em vigor; (iii) a criação de linha de crédito para reestruturação de dívidas de cooperativas do setor, ainda não vigente; (iv) a liberação de aproximadamente R$ 100 milhões em crédito orçamentário para que a Conab adquira produtos de cooperativas; e (v) o reforço da fiscalização nas fronteiras, com o objetivo de coibir a entrada irregular de leite importado ou adulterado.
Tais medidas, embora relevantes, não enfrentam o problema em sua origem estrutural. Para além do componente tributário e financeiro, é necessário direcionar esforços para o aumento da produtividade, a redução de custos, a agregação de valor aos produtos e o incentivo à profissionalização e à tecnificação no campo, de modo a ampliar a competitividade do produtor nacional. Também se impõe atenção aos potenciais impactos do Acordo Mercosul-União Europeia sobre o setor.
Setor lácteo: atenção constante e atuação coordenada para as mudanças tributárias
O setor lácteo vive um momento de elevada complexidade regulatória e tributária. Além dos decretos recentes, a reforma tributária do consumo e outras alterações legislativas trarão impactos relevantes, entre os quais se destacam:
a redução de apenas 60% das alíquotas do IBS e da CBS para o leite in natura e outros insumos agropecuários (hoje praticamente desonerados) – LC 214/2025;
o diferimento do IBS e da CBS na cadeia de insumos, que exige planejamento financeiro cuidadoso – LC 214/2025;
a necessidade de gestão eficiente de estoques, contratos e créditos tributários, para evitar perdas e acúmulo de créditos – LC 214/2025;
o maior controle sobre a cadeia de fornecedores, especialmente quanto à condição de produtores contribuintes do IBS e da CBS (com receita acima de R$ 3.600.000,00 no ano) – LC 214/2025;
a atuação como ou por meio de cooperativas, refletindo a redução a zero da tributação sobre o ato cooperativo – LC 214/2025; e
a redução linear de 10% de diversos benefícios fiscais através da LC 224/2025, com impacto parcial sobre insumos agropecuários a partir de abril de 2026.
Sobre esse último ponto, é importante esclarecer que laticínios com projetos do Programa Mais Leite Saudável aprovados até 31 de dezembro de 2025 não serão afetados pela redução do benefício (crédito presumido) previsto na polêmica Lei Complementar 224/2025, desde que cumpram as obrigações formalizadas nos projetos aprovados.
Conclusão
Como se observa, as medidas adotadas pelo Poder Executivo não enfrentam o problema em sua origem estrutural. Além disso, é importante lembrar que o PIS/Pasep e a Cofins serão extintos a partir de 2027. Embora ainda produzam efeitos relevantes sobre a cadeia láctea no curto prazo, o setor precisa direcionar sua atenção ao planejamento dos impactos efetivos do IBS e da CBS, bem como às demais alterações decorrentes da reforma tributária, inclusive no campo da tributação da renda.
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Os desafios da cadeia láctea são numerosos, técnicos e, em muitos casos, desfavoráveis. Mais do que nunca, torna-se essencial investir em gestão tributária qualificada, diálogo institucional e debate técnico responsável, com união efetiva entre produtores e indústria.
Em um setor tão sensível e integrado, qualquer decisão regulatória tomada sem uma visão sistêmica acaba refletindo, inevitavelmente, no preço pago ao produtor e, ao final, na mesa do consumidor brasileiro.