O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), acaba de conceder liminar para suspender, no serviço público de todo o país, o pagamento de “penduricalhos” – aquelas verbas indenizatórias de moralidade incerta e constitucionalidade duvidosa que turbinam os salários da elite do funcionalismo.
A decisão tem sido recebida como o começo do fim dos supersalários no Brasil. Segundo o relator da atual proposta de reforma administrativa na Câmara dos Deputados, “o ministro jogou uma granada. Jogou uma bomba com efeito nuclear. (…). Aliás, a decisão é mais radical que um texto, que tem um aspecto negociado”.
Não é bem assim.
A medida cautelar de Flávio Dino, na realidade, não abarca, de maneira geral e irrestrita, toda e qualquer verba indenizatória com cheiro de fuga ao teto constitucional. A decisão prevê a suspensão apenas das “verbas que não foram expressamente previstas em lei – votada no Congresso Nacional ou nas Assembleias Legislativas ou nas Câmaras Municipais (de acordo com cada esfera de competência)”.
O pagamento de verbas indenizatórias sem previsão legal é um problema, sem dúvidas. Contudo, no universo dos supersalários no setor público, talvez o principal problema seja que muitas dessas verbas tidas como penduricalhos têm previsão legal.
Nas palavras do próprio ministro, são “prestações pecuniárias que, revestidas do aspecto formal de parcelas indenizatórias ou de pagamento por serviço excepcional, tratam-se, na realidade, de vantagens remuneratórias dissimuladas”. E tais penduricalhos, por contarem com previsão legal, não serão suspensos pela medida cautelar de Dino.
Isso significa que a decisão é pouco efetiva? Não necessariamente. Mas ela precisa ser contextualizada, e sua mensagem, bem compreendida.
Em 2024, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional a PEC 45, do corte de gastos. A proposta previa alteração no regramento das verbas indenizatórias, buscando trazer maior efetividade ao teto constitucional. Em sua redação original previa que: “somente poderão ser excetuadas dos limites remuneratórios (…) as parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei complementar de caráter nacional aplicada a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos”.
O Congresso acolheu a sugestão de mexer no teto constitucional, incorporando-a à Emenda Constitucional 135 de 2024. Contudo, devido à forte pressão das entidades representativas da elite do funcionalismo, o texto foi aprovado com importantes alterações em relação à sua redação original.
Primeiro, mudou-se a regra para algo menos assertivo: “não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios (…), as parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, aplicada a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos”.
Segundo, e mais importante, incluiu-se regra de transição bastante abrangente: “enquanto não editada a lei ordinária de caráter nacional, aprovada pelo Congresso Nacional, (…) não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios (…), as parcelas de caráter indenizatório previstas na legislação”.
Na regra de transição, um ponto mostrou-se especialmente problemático: a EC 135 manteve o pagamento das parcelas de caráter indenizatório “previstas na legislação”, substituindo a regra constitucional anterior que excepcionava as verbas indenizatórias “previstas em lei”. A substituição (lei por legislação) é pequena, mas significativa.
Afinal, parece mais fácil enquadrar como legislação, do que como lei, os vários regulamentos e interpretações administrativas classificando como indenizatórias verbas que, na realidade, têm natureza de remuneração.
Com a EC 135, teria o Congresso flexibilizado o teto constitucional? O risco parece evidente.
Ao que tudo indica, a recente decisão do ministro Dino lidou justamente com esse risco de flexibilização do teto, já que “lamentavelmente, (…), decorrido período superior a um ano, a lei imposta pelo preceito constitucional não foi editada, perdurando, portanto, a variedade e a criatividade acima apontadas”.
Na prática, o que o ministro fez foi resgatar, em alguma medida, o texto da Constituição vigente antes da EC 135, reforçando a necessidade de que as verbas indenizatórias tenham previsão em lei. E fez isso deixando uma mensagem clara ao Congresso: não adianta apostar que o STF, sozinho, resolverá o problema dos penduricalhos e supersalários no serviço público.
O motivo é muito simples: o STF, enquanto corte constitucional, não tem vocação para ser RH geral do Estado. O tribunal, em vista de seus ritos próprios, e volume de trabalho, não tem condições de realizar um controle casuístico quanto à verdadeira natureza das milhares de verbas criadas com as mais diferentes denominações em todo o território nacional. E isso independe da clareza ou qualidade de tais decisões.
Como explica o ministro: “não obstante a clareza da linha interpretativa, fixada em precedentes vinculantes, o STF segue sendo provocado, por demandas de todo o país, para arbitrar supostas exceções ao teto”, “impondo o ônus de que cada caso concreto seja arbitrado pelo tribunal”.
Os penduricalhos precisam ser combatidos. E o modo adequado de fazê-lo não é delegando tal responsabilidade ao Judiciário, mas por meio de uma lei geral, aprovada pelo Congresso, disciplinando o pagamento de verbas indenizatórias e conferindo efetividade ao teto constitucional. Como reconheceu o ministro Flávio Dino: “por este caminho, certamente será mais eficaz e rápido o fim do Império dos Penduricalhos”.
