O episódio envolvendo o Banco Master, marcado pela atuação do Tribunal de Contas da União (TCU) em face de decisões adotadas pelo Banco Central no âmbito da supervisão, recoloca no debate tema estrutural do direito público brasileiro: os limites constitucionais do controle e a correta distribuição de competências.
O risco não está na existência de controle — que é indispensável —, mas na sua expansão para além do espaço funcional previsto constitucionalmente, com efeitos sobre segurança jurídica, previsibilidade decisória e custos econômicos e administrativos.
Ao TCU compete o controle externo da Administração Pública, nos termos dos arts. 70 e 71 da Constituição da República. Trata-se de fiscalização orientada à legalidade, legitimidade, economicidade e regularidade da gestão de recursos públicos. Não se inclui nesse desenho a substituição de juízos técnicos próprios de órgãos constitucionalmente especializados, nem a revisão do mérito de decisões administrativas ou regulatórias. Daí a crítica ao uso expansivo de inspeções como instrumento de indução de condutas fora do núcleo típico de fiscalização.
Para além da mera análise constitucional, a teoria institucional tem relevante papel para a compreensão de como a extrapolação funcional do controle altera o equilíbrio entre órgãos estatais. Na formulação de George Tsebelis, por exemplo, veto players são atores cujo consentimento é necessário para a alteração do status quo.
O Tribunal de Contas não se enquadra nessa definição. Não edita regulação setorial, não formula políticas públicas e não detém decisão final. Sua atuação é, principalmente, ex post, voltada à correção e à responsabilização. É um watchdog. Quando se comporta como veto regulatório, altera indevidamente o equilíbrio institucional.
Esse limite encontra respaldo na orientação do Supremo Tribunal Federal. Invertendo os papéis – e considerando o TCU como objeto do controle –, o controle judicial das decisões das Cortes de Contas existe, mas é restrito à competência, à legalidade e à observância do devido processo legal, afastada a revisão do mérito técnico-administrativo.
Preserva-se a estabilidade decisória e a separação funcional. Daí decorre uma exigência de simetria institucional: se o Judiciário não substitui o mérito técnico do Tribunal de Contas, também não pode o Tribunal de Contas substituir o mérito técnico de órgãos que o possuem por força da Constituição.
É nesse ponto que se insere o papel do Banco Central, cuja posição institucional foi reforçada pela Lei Complementar 179/2021, ao lhe conferir autonomia técnica no exercício da autoridade monetária e da supervisão do sistema financeiro nacional.
Não se trata de uma autarquia comum, mas de autoridade monetária e supervisora do sistema financeiro nacional, dotada de autonomia. Avaliar riscos prudenciais e decidir sobre regimes de intervenção ou liquidação são escolhas de elevada complexidade e responsabilidade. A reavaliação externa do mérito dessas decisões compromete a previsibilidade regulatória e eleva custos econômicos relevantes, proporcionando o aumento do risco regulatório.
Ao Tribunal de Contas não compete, por exemplo, e em processo sigiloso (autos 022.950/2025-7 do TCU), investigar se a decisão do BC considerou alternativas menos gravosas antes de liquidação de banco ou se a área técnica do BC divergiu internamente sobre o tema. Não pode cogitar a suspensão cautelar. Cabe, quando muito, fiscalizar a conformidade institucional do Banco Central enquanto ente da Administração indireta, jamais reavaliar, por critério próprio, o conteúdo prudencial das decisões regulatórias.
O fortalecimento do controle público passa, paradoxalmente, pelo respeito às regras e às instituições. Segurança jurídica e previsibilidade não são obstáculos ao controle, mas seus pressupostos. Quando cada órgão atua dentro de seus limites constitucionais, o resultado é um Estado mais eficiente, com menor custo decisório, maior estabilidade regulatória e maior confiança institucional. Em matéria de regulação financeira, trata-se de exigência do próprio Estado de Direito.