As estruturas das Procuradorias-Gerais dos Estados refletem, em grande medida, a tradição administrativa brasileira. Durante décadas, a advocacia pública estadual foi organizada para dar resposta adequada às demandas típicas do Estado executor direto: licitações comuns, contratos administrativos ordinários, atos de gestão interna e o contencioso associado a essas atividades.
Esse arranjo institucional, funcional em seu contexto histórico, revela hoje limitações evidentes diante da crescente relevância que as concessões, as parcerias público-privadas e a regulação passaram a ocupar na ação dos Estados e do Distrito Federal.
O equívoco recorrente está em tratar as concessões como uma simples subespécie dos contratos administrativos em geral, replicando essa compreensão na própria estrutura administrativa das procuradorias estaduais. O texto constitucional, contudo, afasta essa leitura, o que deveria ser observado pelos Estados ao organizar seus órgãos de consultoria e representação jurídicas.
O artigo 175 da Constituição Federal é explícito ao qualificar as concessões e permissões de serviços públicos como “contratos especiais”, submetidos a regime jurídico próprio, definido em lei. A especialidade, portanto, não é retórica: ela é normativa, estrutural e funcional.
Essa distinção constitucional foi concretizada pelo legislador infraconstitucional. A Lei nº 8.987/1995 instituiu um regime jurídico próprio para as concessões e permissões de serviços públicos, com categorias, princípios, direitos e deveres que não se confundem com aqueles dos contratos administrativos tradicionais.
Posteriormente, a Lei nº 11.079/2004 fez o mesmo em relação às parcerias público-privadas, criando um microssistema normativo voltado a contratos de longo prazo, com repartição de riscos, mecanismos de garantia, contraprestações condicionadas a desempenho e sofisticados instrumentos de reequilíbrio econômico-financeiro. Nada disso é acessório: trata-se do núcleo jurídico dessas contratações.
Não por acaso, a Lei nº 14.133/2021, que disciplina o regime geral das licitações e contratos administrativos, reconhece implicitamente essa diferenciação ao não absorver integralmente as concessões e PPPs em seu campo normativo, preservando a vigência dos regimes especiais. O ordenamento jurídico brasileiro, portanto, não apenas admite, como exige, tratamento jurídico diferenciado para essas contratações.
Essa especialidade normativa pode ser compreendida, de forma intuitiva, por uma analogia simples. As licitações e contratos ordinários assemelham-se à aquisição e à condução de carros ou ônibus de passageiros. A especificação do objeto é relativamente direta, a condução do contrato se dá sob regras conhecidas e predominantemente visuais, e a interrupção da execução, embora indesejável, é juridicamente manejável. O número de “passageiros” afetados é relevante, mas delimitado.
As concessões, por sua vez, aproximam-se da lógica da aviação comercial. A especificação do contrato exige a antecipação de cenários complexos, a repartição precisa de riscos e a definição de instrumentos capazes de assegurar a continuidade do serviço por décadas.
A condução do contrato não se faz apenas “a olho nu”, mas com base em indicadores econômicos, regulatórios e jurídicos sofisticados, em ambiente permanente de incerteza — como um piloto que depende de instrumentos e protocolos, e não apenas da visão externa. O número de passageiros afetados é massivo, e a interrupção da “viagem” sem solução de continuidade simplesmente não é uma opção legítima.
Essa diferença estrutural explica por que a advocacia pública aplicada às concessões e à regulação não pode ser reduzida à lógica dos contratos ordinários. E essa constatação não é apenas normativa ou empírica; ela é também científica.
Nas últimas décadas, o campo acadêmico reconheceu a autonomia da matéria. O direito das concessões e da regulação passou a ser estudado como área própria, com teorias, conceitos e métodos específicos. Multiplicaram-se pesquisas teóricas e empíricas sobre contratos incompletos, governança regulatória, incentivos, análise econômica do direito e sustentabilidade de arranjos contratuais de longo prazo.
Surgiram programas de pós-graduação stricto sensu dedicados especificamente à regulação, às concessões e à infraestrutura, tanto no Brasil quanto no exterior. A especialidade jurídica deixou de ser apenas uma prática administrativa e consolidou-se como campo científico autônomo.
Essa autonomia científica retroalimenta a prática institucional. A regulação e as concessões não são simples desdobramentos do direito administrativo tradicional, mas constituem um ramo especializado, que dialoga de forma intensa com a economia, as finanças públicas, a teoria dos contratos e a análise de risco. Exigem do advogado público formação, linguagem e métodos distintos daqueles tradicionalmente associados às licitações regidas pela Lei nº 14.133/2021.
Diante desse cenário, a criação de procuradorias especializadas em regulação e concessões no âmbito das Procuradorias Gerais dos Estados não representa fragmentação administrativa. Trata-se de adequação institucional ao sistema normativo vigente e à realidade empírica da atuação estatal contemporânea, com vistas ao aperfeiçoamento da estruturação, da condução e da regulação dos contratos de concessão.
Assim como ninguém confiaria a pilotagem de uma aeronave comercial a quem não foi capacitado para isso, não é razoável esperar que estruturas jurídicas generalistas conduzam, sem especialização funcional, contratos que concentram elevadas complexidades técnica e jurídica, impacto social massivo e riscos sistêmicos para o Estado e para a sociedade.
Reconhecer essa diferença é um passo de maturidade institucional. As concessões não são carros. E o direito brasileiro, desde a Constituição até a legislação infraconstitucional e a produção acadêmica especializada, já deixou isso suficientemente claro. O que falta, agora, é alinhar a estrutura da advocacia pública estadual a essa evidência, como condição para uma governança mais consistente, estável e responsável dos serviços públicos concedidos.
