A edição do Decreto 12.772/2025, que instituiu a Política Nacional de Acesso ao Sistema de Transmissão (PNAST), reacendeu um debate estrutural e recorrente: os limites do poder regulamentar do Poder Executivo diante de competências legalmente atribuídas às agências reguladoras. Mais do que uma controvérsia setorial, o episódio que tensiona o equilíbrio institucional entre legalidade, técnica regulatória e controle democrático.
O setor elétrico brasileiro foi desenhado, desde a década de 1990, a partir de uma arquitetura normativa deliberadamente fragmentada, na qual funções políticas, regulatórias, operacionais e comerciais foram distribuídas entre distintos entes, com vistas à estabilidade, previsibilidade e racionalidade econômica.
Nesse arranjo, a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) ocupa posição central, não apenas como órgão fiscalizador, mas como verdadeira instância normativa especializada, incumbida de regular a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, nos termos da Lei 9.427/1996 e da Lei 9.648/1998.
A opção legislativa foi clara. A regulação do acesso e do uso dos sistemas de transmissão, inclusive quanto às condições gerais de contratação, requisitos técnicos, critérios de capacidade e mecanismos de alocação, foi expressamente atribuída à Aneel.
Ao instituir um novo regime de acesso à rede básica, estruturado em “Temporadas de Acesso”, o decreto não apenas introduziu um mecanismo procedimental distinto daquele até então disciplinado pela regulação infralegal da Aneel, como também atribuiu ao ONS competências decisórias relevantes sobre a organização, a periodicidade, a operacionalização e, em certa medida, a própria normatividade do acesso ao sistema de transmissão.
Ainda que o decreto afirme, em alguns dispositivos, a observância da regulação da Aneel, o seu conteúdo normativo revela uma inflexão mais profunda. Ao submeter, de forma imediata e geral, as novas solicitações de acesso às diretrizes da PNAST; permitir a realização das Temporadas de Acesso mesmo na ausência de regulação específica da agência; e alterar decretos anteriores para afastar referências expressas aos Procedimentos de Rede aprovados pela Aneel, o ato presidencial projeta efeitos que transcendem a mera execução da lei.
Esse deslocamento normativo não passou despercebido pelo Poder Legislativo. A apresentação do Projeto de Decreto Legislativo 1.207/2025 constitui dado institucional relevante. Trata-se de uma reação formal do Congresso Nacional, fundada no art. 49, inciso V, da Constituição, sob o argumento de que o Decreto 12.772/2025 teria exorbitado do poder regulamentar e invadido competência atribuída por lei ordinária à Aneel.
Independentemente do juízo político sobre o mérito da política pública subjacente à PNAST, o simples fato de haver uma reação legislativa estruturada evidencia que o decreto não foi percebido como um ajuste neutro ou consensual, mas como um ato com potencial de reconfigurar a governança regulatória do setor elétrico. Essa percepção, por si só, reforça a necessidade de examinar com cautela os limites jurídicos da atuação regulamentar do Executivo.
O ponto sensível reside menos na criação de um novo instrumento de gestão do acesso à transmissão e mais na forma como esse instrumento foi institucionalmente alocado. O poder regulamentar existe para viabilizar a fiel execução da lei, não para redistribuir competências normativas previamente definidas pelo legislador. Quando a lei confere a uma agência reguladora a atribuição de estabelecer condições gerais de acesso, não parece juridicamente irrelevante que um decreto passe a disciplinar o tema de modo direto, conferindo protagonismo normativo a ente distinto daquele eleito pelo próprio legislador.
Há, ainda, uma dimensão funcional que não pode ser ignorada. A Aneel não é apenas um órgão executor de políticas públicas; é, sobretudo, uma instituição vocacionada à produção de regulação técnica estável, com vistas à indução de investimentos, à mitigação de riscos e à promoção da modicidade tarifária. A previsibilidade regulatória, especialmente no segmento de transmissão, caracterizado por investimentos intensivos, horizontes de longo prazo e forte dependência de planejamento, é elemento central para o bom funcionamento do setor.
A manutenção de um regime normativo que fragilize o papel da Agência ou introduza sobreposição de comandos regulatórios tende a gerar insegurança jurídica, aumentar o custo de capital e dificultar a coordenação entre planejamento, operação e regulação. Em última análise, o potencial prejuízo não se limita à Aneel enquanto instituição, mas se projeta sobre o próprio interesse público, ao comprometer a coerência do modelo regulatório e a confiança dos agentes econômicos.
É nesse ponto que a discussão transcende o caso concreto e assume densidade institucional. A deferência às decisões técnicas das agências reguladoras não decorre de um privilégio corporativo, mas de uma escolha constitucional e legal orientada à racionalidade administrativa. Quando atos infralegais do Poder Executivo passam a concorrer, substituir ou relativizar esse núcleo técnico-decisório, sem respaldo legislativo expresso, o risco não é apenas jurídico, mas sistêmico.
O debate instaurado em torno do Decreto 12.772/2025 não deve ser reduzido a uma disputa episódica entre órgãos. Revela-se, antes, como oportunidade para reafirmar princípios estruturantes do Estado regulador, tais como a legalidade, especialização institucional, a segurança jurídica e o controle democrático. A reação legislativa em curso indica que esses princípios seguem vivos e operantes, funcionando como contrapeso legítimo à expansão indevida do poder regulamentar.
Em setor sensível como o elétrico, o respeito às competências legalmente definidas não constitui formalismo, mas condição necessária ao desenvolvimento econômico sustentável, à eficiência regulatória e à adequada tutela do interesse coletivo.
