Em 19 de dezembro de 2025, o Congresso aprovou o Orçamento de 2026 (PLN 15/2025), com despesas totais de R$ 6,5 trilhões e previsão de cerca de R$ 61 bilhões em emendas parlamentares. Embora essa cifra represente menos de 1% do total, ela precisa ser lida no contexto da rigidez orçamentária.
No PLOA 2026, as despesas primárias obrigatórias correspondem a 92,4% do total das despesas primárias. Em um desenho no qual o Executivo controlasse o espaço discricionário, isso significaria que cerca de R$ 243,1 bilhões – o agregado das despesas primárias discricionárias – estariam disponíveis para a implementação das prioridades do governo eleito.
Isso, contudo, não é o que tem acontecido. Desses R$ 243 bilhões, R$ 61 bilhões (25%) foram abocanhados pelo Congresso, um valor que encontra poucos paralelos entre as democracias. Como apontou Marcos Mendes, essa alocação de recursos não só vai na contramão das boas práticas orçamentárias, como também destoa do padrão observado em países que integram a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Elefantes, contudo, não sobem em árvores. Da mesma forma, esse novo desenho orçamentário não aconteceu por combustão espontânea, foi fruto de um avanço hostil do Legislativo sobre as competências constitucionais atribuídas ao Executivo pelo constituinte originário.
Nesse contexto, buscamos, em um primeiro momento, mapear o desenvolvimento desse processo de subtração de uma substantiva fatia do orçamento pelo Legislativo. Em seguida, apresentamos uma leitura histórica sobre a trajetória do presidencialismo na tradição constitucional brasileira. Munidos desses elementos, introduzimos uma leitura normativa sobre como essas manobras legislativas caracterizam um rompimento com a identidade constitucional do país – resultando em um desmembramento constitucional.
Presidentes fracos, Legislativos fortes
A reeleição de Dilma Rousseff é o evento que marca o início dessa virada no centro de gravitação dos poderes políticos. Após uma disputa acirrada contra o tucano Aécio Neves, a petista garante sua manutenção no Palácio do Planalto por mais quatro anos – ou pelo menos era isso que se esperava. O que se seguiu foi uma rápida deterioração de capital político e, já em 2015, pesquisas registraram níveis de aprovação do governo no patamar de um dígito.
Esse enfraquecimento cobrou seu preço cedo. Em março de 2015, o Congresso promulgou a Emenda Constitucional 86, constitucionalizando as emendas individuais impositivas. Na prática, o Legislativo tornava obrigatória a execução de suas emendas até o limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida do ano anterior, com regra de destinação mínima para saúde (50%).
Naquele mesmo ano, o Supremo Tribunal Federal contribuiu – ainda que involuntariamente – para reconfigurar incentivos do sistema político. Ao concluir o julgamento da ADI 4650, em setembro de 2015, o tribunal declarou inconstitucionais as doações eleitorais por pessoas jurídicas. Ainda que isso não explique, por si só, o deslocamento do poder orçamentário, integra um quadro no qual se tornaram mais valiosos os mecanismos de acesso a recursos públicos como forma de sustentação e projeção políticas.
Foi, porém, durante o governo Bolsonaro que a ingerência do Congresso sobre o orçamento ganhou contornos mais agressivos – e mais sofisticados. Em junho de 2019, a EC 100 tornou impositiva a execução das emendas de bancada estadual. Poucos meses depois, em dezembro de 2019, a EC 105 introduziu as transferências especiais (as “emendas Pix”), permitindo a transferência direta de recursos a estados, DF e municípios, com menor intermediação por convênios e novos desafios de rastreabilidade.
As coisas ficaram ainda mais complicadas quando entraram em cena as emendas do relator-geral (RP9) – popularmente conhecidas como “orçamento secreto”. O instrumento ganhou terreno a partir do ciclo orçamentário de 2020, com base normativa na LDO de 2020 (Lei 13.898/2019), e operou, na prática, como um canal concentrado de alocação de grandes somas, sem os mecanismos usuais de transparência associados às emendas individuais e de bancada.
Entre 2020 e 2021, o arranjo se expandiu em meio a um ambiente de fragilidade governamental e necessidade crônica de construção de maioria parlamentar. É tentador narrar esse processo como consequência de um único episódio – por exemplo, o agravamento das crises entre Bolsonaro e o Supremo –, mas a explicação institucional talvez seja mais abrangente: quanto menor a capacidade do Executivo de coordenar politicamente sua base, maior o preço cobrado pelo Legislativo – e o orçamento passou a ser o principal instrumento de cobrança.
Os anos seguintes foram marcados por reações institucionais. Em dezembro de 2022, o STF declarou a inconstitucionalidade do orçamento secreto, limitando seu uso a correções técnicas e exigindo parâmetros de transparência compatíveis com a Constituição. Enquanto isso, contudo, do outro lado da Praça dos Três Poderes, o Congresso buscava formas de contornar a decisão e preservar seu poder. O resultado foi uma transformação da disputa. Em vez do RP9 “como era”, a energia política se deslocou para modalidades vizinhas (como emendas de comissão) e para as transferências especiais, que permaneciam como uma rota de fricção.
Em 2024, o conflito voltou a escalar com uma sequência de decisões do STF. Sob relatoria do ministro Flávio Dino, o Tribunal impôs condicionantes de transparência e rastreabilidade, inclusive com suspensão temporária da execução de emendas impositivas até que o Congresso estruturasse regras mais rígidas. A resposta institucional do Legislativo veio em duas frentes. De um lado, pela via normativa: foi sancionada a Lei Complementar 210/2024, que tipificou hipóteses de “impedimento técnico” e reorganizou procedimentos de execução. De outro, pela via política: ganhou tração o chamado “pacote anti-STF”, que voltou a andar – em ritmo de retaliação – após as interferências do Supremo no circuito das emendas.
O impasse ganhou um novo capítulo em 2025, quando Dino homologou um plano conjunto de Executivo e Legislativo para liberar emendas sob condições, mantendo fora do desbloqueio casos com obstáculos técnicos, auditorias em curso e, em especial, transferências especiais sem plano de trabalho e emendas sem validação formal em atas. Ao mesmo tempo, decisões posteriores continuaram mostrando que o STF pretendia aplicar o freio caso a rastreabilidade falhasse – inclusive com suspensão de repasses de “emendas Pix” a municípios específicos em 2025.
No fim, o que se vê até o momento é um ciclo de captura e contenção: o Legislativo ampliou sua influência sobre o orçamento; o Supremo, tardiamente, tentou reintroduzir critérios mínimos de impessoalidade e transparência; e o Congresso respondeu ora por engenharia normativa, ora por pressão política direta sobre a Corte. O resultado é um orçamento cada vez menos governado pelo programa majoritariamente eleito e cada vez mais definido por mecanismos de barganha interinstitucional – e é nesse terreno que um novo sistema de governo parece ter surgido.
A tradição presidencialista e a identidade constitucional brasileira
O que é e como se forma a identidade constitucional de um povo? Essas são perguntas centrais à compreensão da mudança do sistema de governo que está sendo imposta de maneira furtiva ao Brasil. A razão dessa centralidade, por sua vez, decorre da conexão umbilical que existe entre a identidade de uma constituição e o processo de mudança constitucional. É somente quando compreendemos a identidade do projeto constitucional que nos foi legado, que podemos avaliar que tipo de mudanças são – ou não – compatíveis com ele.[1]
Segundo Gary Jacobsohn, a identidade constitucional deve ser compreendida como um perfil normativo-histórico de uma constituição – aquilo que a torna reconhecível e relativamente contínua ao longo do tempo. Nesse sentido, a identidade de uma constituição não pode ser confundida com o a escolha voluntarista dos constituintes, tampouco com uma essência cultural fixa a ser descoberta. Para Jacobsohn, uma constituição adquire identidade adquire identidade pela experiência, no fluxo de disputas, interpretações e usos sociais e institucionais.
Trata-se, portanto, de um processo dialógico que combina aspirações políticas e compromissos, expressando tanto o passado nacional quanto o esforço de setores da sociedade de, em alguma medida, transcender esse passado. É por isso que constituições são mutáveis, ainda que resistam à própria destruição.
É sob a luz dessas lições, então, que a história constitucional brasileira revela padrões e experiências que ajudam a compreender sua identidade. Olhando para as interações entre Poderes, Sérgio Abranches observou que a experiência republicana brasileira é marcada por conflitos recorrentes entre Executivo e Legislativo,[2] fenômeno que se relaciona – em nossa compreensão – à opção quase permanente pelo presidencialismo como sistema de governo. Tal escolha produziu um arranjo institucional no qual os poderes políticos dotados de legitimidade própria convivem sob tensão estrutural, frequentemente exigindo mecanismos informais de acomodação política.
Desde a Proclamação da República, o presidencialismo foi adotado como escolha constituinte originária no Brasil, ainda que sob diferentes conformações ao longo dos distintos períodos republicanos. O único afastamento formal desse modelo ocorreu entre 1961 e 1963 – após a renúncia de Jânio Quadros.
A instituição do parlamentarismo naquele momento – como solução de compromisso político circunstancial para a posse de João Goulart[3] – não resultou, contudo, de um processo constituinte autônomo, além de ter sido posteriormente superado pelo plebiscito de 1963, quando a maioria esmagadora do povo optou pelo retorno ao presidencialismo.
Antes mesmo desse episódio, a questão dos sistemas de governo já havia sido formulada de modo sistemático no Congresso Nacional, durante a vigência da Constituição de 1946. Entre 1949 e 1952, por ocasião da análise de emendas parlamentaristas, Afonso Arinos e Raul Pila protagonizaram um debate paradigmático.
Em sua defesa do presidencialismo, Arinos sustentou que o sistema não apenas seria compatível com a tradição histórica brasileira, como também que estaria mais apto a assegurar estabilidade institucional. Na contramão, Pila enxergava na memória constitucional brasileira claros limites ao presidencialismo. Em um país com a história marcada pelo personalismo e por crises recorrentes, Pila acreditava que opção parlamentarista serviria como um instrumento fortalecido de responsabilidade política perante o Legislativo.[4]
Essa divergência, portanto, expressa duas concepções distintas de identidade constitucional: uma fundada na continuidade histórica como critério de legitimidade institucional e outra orientada pela possibilidade de correção estrutural diante de disfunções persistentes.
Mais tarde, durante a Constituinte de 1987-88, o debate presidencialismo vs. parlamentarismo ressurgiu – dessa vez, contudo, com Arinos cerrando fileiras com os defensores do governo congressual.[5] A opção pela manutenção do presidencialismo refletiu preocupações com a estabilidade institucional e com a preservação de uma identidade constitucional percebida como consolidada,[vi] ao mesmo tempo em que permaneceram latentes as críticas estruturais ao modelo, especialmente no que se refere à relação conflituosa entre Executivo e Legislativo.
Essas tensões seriam posteriormente sistematizadas por Abranches sob a noção de presidencialismo de coalizão, revelando que os impasses identificados ao longo da história constitucional brasileira não constituem anomalias episódicas, mas elementos estruturais de sua arquitetura institucional.
Contudo, como não houve consenso nos debates constituintes sobre a forma e o sistema de governo, definiu-se em 1988 que o Estado brasileiro constituir-se-ia em uma República presidencialista, mas sob a ressalva de tal decisão ser corroborada – ou não – pela soberania popular via plebiscito (art. 2°, ADCT). Assim, em 1993, como ocorreu em 1963, o povo brasileiro teve novamente a oportunidade de sufragar nas urnas e manifestar sua escolha – clara e expressa – pelo presidencialismo.
Esses episódios nos levam à constatação de que, apesar de algumas divergências e até mesmo de uma breve existência do parlamentarismo na fase republicana, a identidade constitucional brasileira firmada historicamente tem no sistema de governo presidencialista um importante elemento constitutivo.
A ascensão do semipresidencialismo furtivo
Essa reconstrução histórica, ancorada em elementos teóricos, nos permite concluir que o Legislativo brasileiro introduziu no Brasil um novo sistema de governo, cuja marca mais distintiva é, por óbvio, o controle de fatia substantiva do orçamento público. Mas isso não é bastante para classificá-lo, sobretudo porque o controle de tamanha fatia orçamentária não é comum nem mesmo em regimes não presidencialistas.
Nesse cenário, definimos esse sistema como um semipresidencialismo furtivo, caracterizado por manobras ilegítimas – ainda que potencialmente constitucionais – que têm tornado o Congresso Nacional cada vez mais independente do Executivo. Um caso emblemático que ilustra esse argumento foi o caso de Pedro Lucas Fernandes (União Brasil), deputado federal de pouca relevância do Maranhão que recusou convite para comandar o ministério das Comunicações.
Uma consequência direta desse novo arranjo é a dificuldade de elaboração de políticas públicas abrangentes em nível nacional, uma vez que deputados agora contam com um mecanismo que direciona montantes cada vez maiores – e de forma pouco transparente – para suprir interesses paroquiais sem um cuidado sistemático.[7] Isso, inclusive, tem privilegiado diversos municípios com prefeitos aliados a deputados influentes e desincentivando a entrada de novos candidatos nas corridas.[8]
Além desses problemas próprios à estruturação de políticas públicas, essa crescente desnecessidade de formar coalizões também impõe desafios de ordem normativa ao romper com o desenho institucional estabelecido pelo constituinte.
Esse desafio normativo, por sua vez, precisa lidar com duas questões. Primeiro, emendas constitucionais, para serem entendidas como tais, precisam manter uma coerência com o projeto constitucional inicialmente estabelecido.[9] Isso porque, não é dado ao constituinte derivado a autoridade de desfigurar aquilo que foi planejado pelo poder originário fundacional. Poderia, então, o Legislativo estabelecer um novo sistema em contrariedade ao projeto constitucional de 1988 – e ratificado pelo povo em 1993?
Essa ideia da existência de cláusulas pétreas implícitas – abraçada por figuras como Ayres Britto – encontra eco na teoria da estrutura básica, de criação da Suprema Corte indiana na década de 1970. Segundo os defensores dessa teoria, ainda que não existam dispositivos imutáveis em uma constituição, como era o caso indiano, há uma limitação ao que o poder de reforma pode fazer com o projeto constitucional originário. Em janeiro de 2024, a Suprema Corte de Israel se valeu da teoria da estrutura básica para invalidar legislação constitucional, aprovada pelo governo Netanyahu, numa tentativa de domesticar o tribunal.[10]
Céticos, contudo, poderiam contrariar este raciocínio com um argumento poderoso: o problema do governo da mão-morta, segundo o qual cláusulas pétreas devem ser interpretadas de maneira restritiva, uma vez que retiram do povo a capacidade de viver a constituição em sua plenitude.[11] Encarar constituições como verbos vivos, como propõe Richard Albert, é um compromisso com a democracia, um argumento que não pode ser menosprezado.
A réplica a essa objeção nos leva à segunda questão: poderia o Legislativo ter realizado alterações constitucionais tão profundas no sistema da forma que fez? É nesse ponto que a diferença entre o inconstitucional e o ilegítimo ganha maior espaço.
Figuras como Daniel Sarmento, Cláudio Pereira de Souza Neto[12] e Marcelo Neves, por exemplo, sustentam que o plebiscito de 1993 criou uma limitação implícita ao poder de reforma. Assim, só uma nova consulta ao povo estaria apta a fazer uma alteração dessa envergadura.
Ainda que os céticos não se deem por satisfeitos, cremos que é difícil discordar que há, na mudança estabelecida pelo Congresso, uma quebra de identidade constitucional com um grave déficit de legitimidade, dada a subtração de qualquer escrutínio popular sério sobre essa alteração – gradual e sub-reptícia. A isso, Richard Albert dá o nome de desmembramento constitucional.
Desmembramentos, como aponta Albert, são menos que uma nova constituição, mas mais que uma mera emenda. Ao violar elementos que fazem parte da identidade constitucional, eles rompem com a expectativa de continuidade que se espera de constituições. Contudo, apesar de ilegítimos, podem perder essa mancha quando sociologicamente aceitos.
O que se propõe, então, é que o Congresso pelo menos crie um ambiente institucional para que esse processo possa – ou não – acontecer. Como foi feito, a introdução de um novo sistema de governo não foi apresentada ao povo como tal. É necessário, portanto, que ela seja formalizada e tornada oficial; que o Congresso, idealmente, realize uma consulta popular sobre a mudança, ou, pelo menos, que vote uma emenda constitucional fazendo a alteração de forma aberta. Só assim o povo poderá dar a devida dimensão ao que tem sido feito por trás das cortinas.
[1] JACOBSOHN, Gary Jeffrey. Constitutional Identity. The Review of Politics, v. 68, 361–397, 2006.
[2] ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2018, p. 28.
[3] VILLA, Marco Antonio. A história das constituições brasileiras. Leya, 2011.
[4] FRANCO, Afonso Arinos de Melo; PILA, Raul. Presidencialismo ou parlamentarismo? Brasília: Senado Federal, Conselho Editorial, 1999. XXIV, 388 p. (Coleção Biblioteca Básica Brasileira).
[5] BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Brasília, DF, n. 211, p. 8744–8745, 23 mar. 1988.
[6] BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte. Diário da Assembleia Nacional Constituinte. Brasília, DF, n. 210, p. 8684–8685, 22 mar. 1988.
[7] Para uma análise sobre o tema, ver COUTO, Cláudio Gonçalves; ARANTES, Rogério Bastos; ABRUCIO, Fernando Luiz. Transformação e resiliência institucional na democracia brasileira (2012-2025): Polity, Politics e Policy em interação. Revista de Sociologia e Política, v.33, e010, 2025.
[8] Sobre o tema, ver CASAIS, Bianca; WANG, Henrique. Emendas reelegem um prefeito? Estudo quantitativo sobre o impacto das emendas parlamentares nas eleições municipais. São Paulo: Insper, 2025. (Policy Paper).
[9] ALBERT, Richard. Constitutional amendments: making, breaking, and changing constitutions. Oxford University Press, 2019.
[10] SOBREIRA, David. How courts die. Vermont Law Review, v. 50, p. 19-109, 2025.
[11] ALBERT, Richard. Against Unamendability. U of Texas Law, Legal Studies Research Paper, 2025.
[12] SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; SARMENTO, Daniel. Direito constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017. p. 321.