Na última década, a construção de uma Advocacia Pública consensualista se fortaleceu sobremaneira, em especial após a chancela expressa da Lei n. 13.410/2015. São inúmeros os avanços alcançados pelas políticas de autocomposição empreendidas pelas Advocacias Públicas dos entes federados nas mais diversas frentes, com destaque para as lides coletivas e tributárias.
Mas antes de discutir sobre as boas práticas na Advocacia Pública consensualista, vale a reflexão sobre alguns dos porquês se levaram tantos anos para consolidar uma política que traz eficiência administrativa, processual e financeira.
Um primeiro aspecto que chama a atenção é que a forma de atuação de uma Advocacia Pública está intimamente ligada ao modelo de Administração Pública adotado pelo ente de referência. Nesse ponto, a doutrina de gestão pública ensina que os principais modelos são o patrimonialista; o burocrático; e o gerencial.
No Brasil, a administração pública patrimonialista foi o primeiro modelo adotado e foi muito marcado pela confusão entre o público e o privado – não apenas quanto ao patrimônio, mas também quanto influência e poder. Foi nessa esteira que nasceu o modelo de administração pública burocrática na Era Vargas que, para fugir das marcas do patrimonialismo, acaba por se apegar ao formalismo em excesso e, em vários aspectos, se engessa. Já nos anos 1990, surgiu a administração pública gerencial que enxerga o serviço público como negócio e se fundamenta na busca de eficiência e flexibilização do formalismo.
Não é possível dizer que o Estado adota integralmente um ou outro modelo. É nítido que a Administração Pública brasileira é uma colcha de retalhos dos diversos modelos existentes – sendo alguns quadradinhos mais bonitos que outros.
De toda sorte, a tendência de atuação de uma Advocacia Pública é se adaptar à forma de atuação daquela Administração Pública que defende, e isto pode ser observado sob dois panoramas.
O primeiro é o panorama natural: se um determinado órgão é extremamente engessado em suas atividades, a Advocacia Pública fica propensa a proteger esse engessamento quando faz a defesa judicial daquele órgão. O outro panorama é o cultural. Se a cultura dos administradores e demais atores relevantes de um ente é de busca por resultados e flexibilização de formalismos, a Advocacia Pública se inclina à atuação de eficiência também – porque a cultura é contagiante.
A partir disso, percebe-se que a mudança de postura de uma Advocacia Pública extremamente contenciosa para uma consensual é um dos reflexos da recente transição do modelo de administração pública burocrática para gerencial.
Um outro fator de postura de contencioso conservador é aquilo que Rodrigo Valgas nomeou de Direito Administrativo do Medo[1]. Em suma, o professor explica que isso é um fenômeno de omissão e paralisia decisória dos administradores públicos causado, entre outros, pelo medo do controle disfuncional de órgãos como Tribunais de Contas e Ministério Público. Em outras palavras, algumas decisões e ações deixam de ser tomadas pelos administradores por medo da responsabilização.
Na atuação contenciosa da Advocacia Pública isso pode ser percebido não pela omissão, mas pela ação: há a tendência de levar a lide até as últimas instâncias por medo de responsabilização por ausência de impugnações em geral (contestações, recursos ou outros equivalentes). E isso é reforçado pela associação inadequada da indisponibilidade do interesse público à ideia de contenciosidade.
Por muitos anos, vigorou a ideia de que o interesse público, por ser indisponível, não seria passível de autocomposição. Isso, é claro, induziu à ideia de que a principal arma da Advocacia Pública para proteger o interesse público era levar a lide até as últimas instâncias.
Daí, avançou-se à ideia de que o interesse público secundário, por ter uma expressão patrimonial, poderia ser mediado. Hoje, consolidou-se o entendimento que mesmo direitos indisponíveis podem ser transacionados, desde que preservado o cerne do direito e sob o controle jurisdicional (art. 3º da Lei de Mediação).
A evolução legislativa veio, em certa medida, como um minimizador à postura enrijecida da Advocacia Pública, intensificado pela parceria com outras instituições, em especial o Poder Judiciário – o que contribuiu para a legitimidade das atuações consensuais.
Como dito, a cultura é contagiante e a postura ativa consensualista da Advocacia Pública tem ganhado frutos.
Como exemplo, no Distrito Federal, a política de solução negociada de litígios foi expressamente criada pelo Decreto n. 43.357/2022 que propõe a formalização de acordos para encerramento de ações judiciais em curso. Todavia, a experiência mostrou, ao menos na Procuradoria em Matéria de Pessoal Estatutário da Procuradoria-Geral do Distrito Federal (PGDF), que ações de grande volume merecem ser prevenidas e não remediadas.
Nessa esteira, identificou-se que a quantidade de cumprimentos individuais de sentença coletiva está em uma crescente vertiginosa. Em números, no ano de 2023, registrou-se o ajuizamento de 727 novos cumprimentos; já em 2024, o número foi de 7.469. É dizer, o ajuizamento de quase 7.000 novos cumprimentos foi totalmente inesperado, o que trouxe, inevitavelmente, desequilíbrio de gestão processual, financeira e de pessoal.
Em contrapartida, em 2025, a PGDF, em parceria com o TJDFT, lançou o projeto piloto para tratamento adequado de cumprimentos individuais de sentença coletiva. A ideia principal é a de firmar acordo com o Sindicato demandante após o trânsito em julgado da sentença genérica, mas antes dos ajuizamentos em massa dos cumprimentos decorrentes.
O acordo firmado consolida questões como base de cálculo e atualização monetária, sendo passível de adesão pelos substituídos que assim queiram, sem prejuízo do protocolo do cumprimento ordinário se for o caso e, claro, não vinculando qualquer tipo de discussão judicial no cumprimento individual do substituído não aderente.
O projeto, apesar de piloto, se mostrou viável e extremamente benéfico para os diversos atores envolvidos (DF, PGDF, Sindicato e substituídos). Além da natural economia financeira e de recursos humanos, o protocolo contribuiu para o recebimento de valores pelos substituídos de forma muito mais célere e sem o desgaste de um processo judicial ordinário: entre o protocolo do acordo e o pagamento levou-se em média 80 dias, em contraposição aos 394 dias/média de um cumprimento ordinário.
As soluções negociadas de litígio acabam por contribuir não apenas para uma atuação eficiente da Advocacia Pública, mas fortalece a imagem da instituição com a comunidade, uma vez que os direitos dos cidadãos são não apenas atendidos, como priorizados. E isso, acima de qualquer outra coisa, é expressão do interesse público primário do Estado.
[1] SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito Administrativo do Medo: Risco e fuga da responsabilização dos agentes públicos. São Paulo: Thomson Reuters. Brasil, 2022