O Direito Administrativo brasileiro passou por profundas transformações nas últimas décadas, especialmente após a promulgação da Constituição Federal de 1988, com o chamado “giro constitucional” da disciplina[1]. Esse processo de constitucionalização buscou adequar a Administração Pública aos direitos fundamentais e às garantias democráticas previstas no texto constitucional. A literatura especializada passou a enfatizar princípios como proporcionalidade, razoabilidade, participação popular e a necessidade de observância aos direitos dos administrados. Relativizou-se a supremacia absoluta do interesse público sobre o privado, reconhecendo-se a necessidade de ponderação entre valores constitucionais em conflito.
No entanto, essa constitucionalização do Direito Administrativo ainda encontra resistências significativas em diversos âmbitos da atuação estatal. Uma das áreas onde essa tensão se manifesta de forma mais evidente é na segurança pública, especialmente no que concerne à atuação das forças policiais. Ainda que geralmente associadas às linhas de pesquisa de Direito Penal, há intrínseca relação entre as questões concernentes à segurança pública e o Direito Administrativo, sobretudo no que diz respeito à organização, ao funcionamento e ao controle da atividade administrativa estatal.
Tal padrão institucional, ainda que tensionado no período pós-redemocratização, permanece identificável em diversos episódios amplamente documentados.
Mesmo sob a égide dos marcos liberal-democráticos inaugurados pela Constituição de 1988, não se evitaram episódios como as chacinas do Carandiru, da Candelária, do Eldorado dos Carajás, de Vigário Geral, entre outras. Trata-se de eventos que envolveram planejamento, execução e participação de agentes estatais em diferentes níveis, desde autoridades políticas até servidores da área de segurança pública, fardados ou atuando em estruturas informais. A recorrência desses episódios, bem como as respostas institucionais que os sucederam, permitem questionar se se trata de fatos isolados ou da manifestação de uma lógica estrutural de atuação estatal, na qual determinados conflitos entre a Administração Pública e parcelas da sociedade continuam sendo resolvidos, em última instância, por meio do uso extremo da força.
Nesse contexto, a recente chacina nas favelas do Complexo do Alemão e do Complexo da Penha, na Zona Norte do Rio de Janeiro, bem como as manifestações públicas das autoridades a respeito do ocorrido, reacenderam o debate acerca da existência de um padrão administrativo marcado pela normalização de operações de elevada letalidade. O governo do Estado do Rio de Janeiro, desde o chefe do Poder Executivo até representantes das forças policiais, reconheceu publicamente o planejamento da operação e qualificou seus resultados como exitosos, apesar de se tratar da ação policial mais letal já registrada no país, com mais de 120 mortes. Relatos sobre a forma como os corpos foram encontrados e sobre os vestígios de violência observados suscitam preocupações adicionais, à luz do histórico nacional de uso da força estatal como instrumento de imposição da ordem, frequentemente associado a práticas incompatíveis com o Estado Democrático de Direito.
Causa perplexidade que os direitos e garantias fundamentais que devem orientar a atuação da Administração Pública — amplamente invocados no âmbito do Direito Administrativo para fundamentar, por exemplo, a proteção à liberdade econômica ou a exigência de proporcionalidade em processos administrativos sancionadores — pareçam ser relativizados quando se trata da atuação estatal que resulta na morte de jovens negros residentes em favelas.
Mais inquietante, contudo, é a naturalização social e institucional desses episódios, bem como a recorrente defesa de que, por distintas razões, tais direitos e garantias não seriam plenamente aplicáveis às pessoas atingidas. Observa-se a repetição de um roteiro argumentativo que se reproduz com frequência crescente e com reduzido grau de questionamento público, em um contexto no qual o atual governador do Estado do Rio de Janeiro esteve à frente de parte significativa das operações policiais mais letais desde 2007, acumulando elevado número de mortes em ações dessa natureza.
Também merece reflexão o modo como a presunção de legitimidade dos atos administrativos – princípio amplamente problematizado no Direito Público contemporâneo – é por vezes mobilizada de forma quase absoluta quando se trata da atuação das forças policiais em incursões em territórios periféricos. Verifica-se, com frequência, a aceitação acrítica de narrativas oficiais segundo as quais todas as mortes decorreriam de legítima defesa, de confrontos armados generalizados e da atuação uniforme de indivíduos armados, mesmo em situações em que os dados disponíveis, como a quantidade de armas apreendidas, não parecem corroborar integralmente tais versões. Soma-se a isso o histórico amplamente conhecido de irregularidades envolvendo forças policiais, o que recomendaria maior cautela institucional e social na reprodução automática dessas justificativas.
Esse conjunto de elementos parece apontar para a configuração de um verdadeiro estado de coisas inconstitucional no campo da segurança pública, compreensão que pode contribuir para o enfrentamento não apenas das violações sistemáticas de direitos fundamentais, mas também da expansão e consolidação de organizações criminosas e milícias em diversas regiões do país. A noção de estado de coisas inconstitucional já foi adotada pelo Supremo Tribunal Federal para reconhecer a violação estrutural de direitos fundamentais no sistema prisional brasileiro[2], tema igualmente situado na interseção entre Direito Administrativo e segurança pública.
A compreensão, contudo, não parece ter tido a mesma amplitude, por parte da Corte Constitucional, quanto à aqui proposta, já que o STF teve a chance de se manifestar sobre as violações de direitos fundamentais no âmbito das incursões policiais no Rio de Janeiro[3]. A decisão, tomada em voto conjunto dos onze ministros, reconheceu a constitucionalidade de práticas como o uso de helicópteros como plataforma de tiro em operações, a ocupação de escolas e unidades de saúde como bases policiais e a realização de incursões domiciliares com mandados genéricos, ainda que acompanhadas de ressalvas de caráter geral. Para além de seus efeitos jurídicos imediatos, destaca-se o impacto simbólico da decisão, que foi interpretada por autoridades estaduais como um sinal de ampla deferência judicial às estratégias adotadas, inclusive em operações de letalidade sem precedentes na história recente do país.
Diante desse quadro, impõe-se reconhecer que o debate sobre segurança pública não pode permanecer dissociado das categorias e dos limites próprios do Direito Administrativo contemporâneo. A atuação estatal nesse campo deve submeter-se, de forma efetiva, aos princípios constitucionais que regem toda a Administração Pública, especialmente a legalidade substancial, a proporcionalidade, a motivação, a transparência e a responsabilização. A normalização de práticas administrativas marcadas por elevado grau de letalidade, acompanhadas de deferência institucional acrítica, revela uma assimetria preocupante na aplicação do constitucionalismo ao Direito Administrativo a depender do tema tratado e dos agentes sociais envolvidos, resultando em uma constitucionalização seletiva.
Nesse sentido, a superação desse quadro exige uma revisão estrutural dos pressupostos jurídicos que orientam a formulação, a execução e o controle das políticas de segurança pública. O fortalecimento dos mecanismos de controle administrativo, judicial e social, bem como a afirmação inequívoca da centralidade dos direitos fundamentais na atuação policial, constituem condições indispensáveis para a conformação da segurança pública aos parâmetros do Estado Democrático de Direito. Sem esse movimento, corre-se o risco de perpetuar um modelo de segurança pública incompatível com o projeto constitucional de 1988.
[1] BINENBOJM, Gustavo. Poder de polícia, ordenação, regulação. 1. ed., Belo Horizonte: Fórum, 2016, pp. 37-52.
[2] STF, ADPF nº 347. Plenário, Rel. Min. Marco Aurélio. Redator do Acórdão: Min. Luís Roberto Barroso. DJe: 19.12.2023.
[3] STF, ADPF nº 635. Plenário, Rel. Min. Edson Fachin, DJe: 22.05.2025.
