A reforma tributária provocou uma mudança paradigmática no sistema tributário brasileiro ao trazer, pela primeira vez, a figura de um tributo de competência compartilhada entre Estados e Municípios, o IBS (imposto de bens e serviços), art. 156-A, da CF.
Com isso retirou-se um elemento central do modelo tributário nacional: a identidade única de sujeito ativo do tributo, definida pela lei LOCAL do ente federado, que instituía o tributo, cuja competência a Constituição lhe deferia.
Como já defendido em outro artigo[1], perdeu-se o pilar estruturante do contencioso judicial, que permitia ao contribuinte identificar quem é o sujeito ativo do tributo, qual é a justiça competente para debater o tributo, qual a secretaria de fazenda e a procuradoria competentes para ocupar o polo passivo da relação processual.
Neste artigo, gostaria de evoluir a reflexão e mostrar como essa mudança afeta o regime de precatórios dos Estados e a gestão da dívida ativa dos Estados e municípios.
Essa mudança é causada não apenas pela criação de um imposto de competência compartilhada entre Estados e Municípios (IBS), mas pela instituição do princípio do destino no IVA.
O princípio do destino determina que o tributo é devido ao ente federado (Estado e município) onde ocorreu o consumo. Este aspecto espacial do tributo, está minuciosamente descrito para cada tipo de operação com bens e serviços no art. 11 da LC 214/25.
Acontece que em razão de o atual modelo de ICMS e ISS não contemplar o princípio de destino e sim um modelo em que o tributo é devido em sua maioria na origem (local do estabelecimento vendedor de mercadoria ou serviço) e parcialmente no destino, nas vendas interestaduais (especialmente pós EC 87/15), foi necessário ao legislador criar um período de transição.
A transição é necessária porque impacta profundamente as receitas de tributos dos Estados e Municípios. Para que a reforma fosse aprovada, pactuou-se uma transição longa, de 50 anos, para a migração total da destinação das receitas do novo tributo IBS aos Estados e Municípios de destino.
É essa transição longa da distribuição das receitas que tem sido pouquíssimo abordada. E o que prevê essa transição longa de distribuição de receitas? Para facilitar a compreensão colocarei duas figuras que ilustram como será calculada a receita do IBS que cada Estado e Município receberá a partir de 2029.
Haverá durante 50 anos um critério misto de destinação do IBS arrecadado: (i) um percentual, que cresce a cada ano, será baseado no destino da operação, identificado no documento fiscal e (ii) o restante será baseado em um percentual do Estado ou Município em relação ao todo arrecadado de IBS. Esse percentual será fixo no período de transição (até 2077) e será baseado na performance média arrecadatória daquele ente federado no período de 2019 a 2026.
O que temos, portanto, nesse novo modelo é: (i) ausência de definição prévia ao acontecimento do fato tributário de quem é o sujeito ativo do tributo, em razão da competência compartilhada e do princípio de destino, (ii) a receita arrecadada do IBS pelos próximos 50 anos não pertence integralmente aos entes de destino (sujeito ativo).
Ou seja, até 2077, o sujeito ativo do IBS (Estado ou município de destino) não receberá a integralidade deste tributo. O valor a ser recebido dependerá dos cálculos feitos pelo CGIBS conforme figuras anteriores.
Outra mudança significativa diz respeito à apuração centralizada do IBS da matriz e filiais. O ICMS, ao contrário, é apurado segregadamente por estabelecimento.
O que isso impacta? Muita coisa. Imagine uma empresa varejista que atua nacionalmente e possui filiais em vários estados e municípios. Eventualmente o Comitê Gestor decide fiscalizar seu ano de 2033, envolvendo todas as suas operações.
Quando a empresa for fiscalizada pelo Comitê Gestor, segundo o PLP 108/24 será designada uma administração fiscal titular e uma co-titular, que representarão, por delegação, os demais entes[2]. Eventuais autos de infração lavrados, envolverão receitas de vários Estados e Municípios de destino das operações de bens e serviços fiscalizadas.
Assim, o auto de infração apesar de lavrado por determinada administração tributária estadual e municipal (titular e co-titular), via CGIBS, não terá receitas de apenas um ente ou dois entes federados.
No modelo atual de cobrança de ISS e ICMS, um auto de infração lavrado continha APENAS receita do Estado ou município que lavrou o auto. Após essa lavratura do auto de infração e após eventual impugnação administrativa desse auto se encerrar, esses valores eram inscritos na dívida ativa daquele Estado ou município.
A dívida ativa é o registro do ente federativo dos seus créditos de natureza tributária e não tributária, com a relação dos valores devidos e dos seus devedores. Ela é reconhecida como um título executivo extrajudicial, conferindo ao ente o direito de executar judicialmente ou extrajudicialmente o crédito.
Como os autos de infração de IBS lavrados pelo Comitê Gestor conterão receitas de IBS de anos diversos, de destinos variados, não haverá como inscrever em Dívida Ativa de um único Estado esse auto de infração por completo. Para dividir entre os entes federados as receitas de IBS nele contidos terá que ser usada a regra da transição de 50 anos, descrita nas figuras mencionadas neste artigo.
Diante desse novo cenário, precisamos nos indagar se é razoável pensar que para cobrar esse auto de infração, tenha que se fazer dezenas ou centenas de inscrições em dívida ativa e ajuizar várias execuções fiscais ou protestos (cobrança extrajudicial), de acordo com a parcela de receita de cada Estado e Município destinatário das operações investigadas no auto de infração. Corre-se o risco de toda a racionalização e simplificação feita na cobrança e fiscalização ser perdida na etapa posterior.
Não se deve olvidar que para saber exatamente quanto de receita daquele auto de infração compete a cada ente federado será inevitável o auxílio do CGIBS com as informações sobre destino e sobre percentual devido a cada ente federado.
De igual forma, eventual impugnação judicial a este auto de infração que resulte em restituição de tributo ao contribuinte dará origem a um precatório que não tem um único ente federado condenado à restituição.
Assim, uma ação declaratória, um mandado de segurança ou até mesmo uma ação anulatória de auto de infração de IBS, dificilmente envolverá apenas um Estado e um município. Nessa circunstância, a pergunta que devemos fazer é: como manter a atual estrutura do contencioso judicial em que cada procuradoria defenderá seu ente federado e cada Tribunal de Justiça Estadual somente emitirá precatórios de dívidas de seu Estado? Dificilmente existirá essa ação que envolverá apenas um ou dois entes federados, considerando o princípio de destino do IBS.
Pensar em um litisconsórcio necessário de vários Estados e Municípios para defesa dessas ações é incompatível com a simplificação e redução do contencioso pretendida pela reforma.
Portanto, assim como a arrecadação ordinária do IBS (cobrança usual do tributo) será gerida pelo Comitê Gestor, por auditores fiscais de carreira dos Estados e Municípios, exercendo suas funções, parece aconselhável, para não ocorrer a perda de racionalização, que eventual cobrança judicial por execuções fiscais e defesas judiciais das ações de IBS deveriam ser coordenadas pelo Comitê Gestor, com um corpo de procuradores estaduais e municipais designados especialmente por seus entes de origem, segundo regras que observem a representatividade dos entes no CGIBS, tal qual na fiscalização.
Esses procuradores participariam da Diretoria de procuradorias e seriam incumbidos de exercer a defesa do IBS em nome de todos estados e municípios e de coordenar a comunicação com a PGFN, a fim de harmonizar a atuação na defesa de IBS e CBS.
Essa coordenação traz racionalidade e uniformidade de atuação, pois todos os procuradores seguiriam a mesma linha interpretativa. Ademais, permite uma gestão data driven do contencioso, pois os dados sobre os processos, como teses debatidas e os resultados nos tribunais, poderiam ser geridos de forma racionalizada e estruturada, o que dificilmente ocorrerá mantendo cada Estado e Município se defendendo nessas ações sem uma coordenação efetiva e integrada.
Há que se reconhecer uma verdade inafastável: não existe mais IBS só de um Estado ou de um município. A atuação individual de cada ente federado em juízo impacta a TODOS. Por isso, não há como existir a coordenação que a Constituição impõe ao Comitê gestor do contencioso judicial se cada Estado e município continuar fazendo suas defesas de forma individual, sem uma atuação integrada via CGIBS.
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Diante desse cenário, algumas propostas para o contencioso judicial se mostram mais aderentes a este novo paradigma tributário brasileiro, como a criação de um Judiciário especializado, virtual, com composição mista de juízes federais e estaduais, que ao final da demanda possa expedir precatórios a serem geridos por uma lista própria pelo Comitê Gestor do IBS, para serem posteriormente pagos pelos entes federados com seus recursos do IBS sob gestão do CGIBS.
Essa justiça virtual e especializada, com um sistema informacional único, permitiria igualmente um melhor acesso à justiça aos contribuintes, aos estados e municípios, que precisarão atuar em âmbito nacional, além de ser benéfica por permitir uma interligação de sistemas do Judiciário (Pje) e entes federados mais racional, econômica e coerente com uma gestão baseada em dados.
[1] https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/elas-no-jota/contencioso-judicial-pos-reforma-ou-revolucao-tributaria
[2] Art. 4º, §3º do PLP 108/24
