Em novembro de 2025 ocorreu em São Paulo o 1º Congresso Brasileiro de Direito Regulatório, promovido pelo Instituto Brasileiro de Direito Regulatório (IBDRE). O congresso reuniu grandes expoentes do direito regulatório nacional, profissionais dos setores regulados, acadêmicos, advogados, autoridades, gestores públicos, empresários e representantes da sociedade civil de todo o Brasil.
Foram debatidos temas como rodovias e ferrovias, portos, aeroportos, comunicações, energia, saneamento básico, cidades inteligentes e transporte público coletivo, mercado financeiro e ativos digitais, saúde, educação, mercado de carbono, proteção de dados pessoais, apostas e mineração.
Registro o alto nível dos conferencistas que, com responsabilidade, estressaram os enquadramentos teóricos, discutiram sobre a eficiência dos modelos regulatórios em diferentes contextos e exploraram temas de vanguarda da regulação. Nesse sentido, o instituto teve êxito ao atender uma demanda por debates qualificados e propositivos sobre temas complexos, por vezes sensíveis, mas fundamentais.
Causou-me algum entusiasmo imaginar temas relacionados ao trânsito nestes debates. Abordar o trânsito sob a perspectiva da regulação é debater políticas públicas de Estado, e não posso deixar de citar o texto de apresentação do IBDRE, por seus fundadores, no primeiro volume do Direito Regulatório Brasileiro[1] “… a atividade regulatória é fator essencial para a implementação de políticas públicas pelo Estado. Falar de regulação, então, é falar de Direito, de Economia, de Ciência, de Política”.
Essa visão abrangente da regulação tem se consolidado com vasta aplicação e investigação em diversos setores, no trânsito, porém, deixamos de refletir sobre os aspectos da regulação e resumimos a discussão à circulação de pessoas, veículos ou animais, nas vias terrestres abertas à circulação pública.
Reduzimos o debate à interpretação do Código de Trânsito Brasileiro e ao Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito. Não que a produção de conhecimento nesses temas não seja importante, pelo contrário, desempenha papel fundamental na aplicação da fiscalização do trânsito no dia a dia em todo o país.
Contudo, o debate sobre a regulação do trânsito não pode se limitar à perspectiva operacional, sob o risco de negligenciarmos a análise de um complexo sistema de governança, e que envolve múltiplos agentes econômicos e sociais. Essa transição do foco na operação para a governança de sistemas é um movimento na administração pública moderna, descrito como a passagem do “Estado positivo” para o “Estado Regulador”[2].
A insuficiência da perspectiva puramente operacional é agravada pelo ritmo acelerado da inovação tecnológica e sua íntima integração com o uso do espaço urbano. Se a micromobilidade, como patinetes e bicicletas elétricas, cuja regulação é um desafio global[3], já desafia o modelo tradicional ao exigir regulação de produto, como padrões de segurança de fabricação e uma nova gestão do espaço viário, a fronteira tecnológica avança ainda mais rápido. Já vislumbramos a emergência dos veículos elétricos de decolagem e pouso vertical, os eVTOLs, essencialmente “carros voadores” para transporte urbano. Estes operam numa zona que não é o tráfego aéreo de alta altitude nem o trânsito terrestre.
Sua regulação não constará no Código de Trânsito, mas exigirá uma arquitetura de governança complexa, envolvendo a gestão do espaço aéreo de baixa altitude, a certificação de aeronaves, infraestrutura com “vertiportos” e a definição de padrões de serviço sem desconsiderar os desafios de escalabilidade. A Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), têm se debruçado sobre os aspectos técnicos do produto, me pergunto se temos avançado para além das certificações de segurança dos veículos.
Da calçada ao espaço aéreo urbano, a tecnologia força o debate para muito além da circulação, exigindo uma análise sistêmica da regulação do trânsito sob a perspectiva de novos produtos, serviços e infraestruturas multimodais. Mas antes, precisamos entender a importância dessa perspectiva no contexto brasileiro.
Todos nós, seja na rotina diária ou nas atividades profissionais e sociais, nos encontramos nesse espaço comum de ir e vir. O trânsito, como vetor de transformação urbana e rural, em contraposição à entropia, exige algum grau de pacto civilizatório, um ordenamento para o exercício da cidadania nos espaços compartilhados de locomoção, sob pena dessa vibração de vida resultar em incivilidade.
O cidadão que não observa regras mínimas de convívio e locomoção no espaço público, deve ser punido. Todavia, basta um atraso no relógio para justificar um furo no farol. Não é raro observarmos um caos generalizado em centros urbanos após intempéries. O debate sobre trânsito, nesse aspecto, se dá no âmbito comportamental, da sociologia, da efetividade das normas e seu enforcement, no contexto do pacto civilizatório.
No Brasil, a locomoção é um direito fundamental previsto no artigo 5º, inciso XV, da Constituição Federal , competindo exclusivamente à União legislar sobre a matéria. Contudo, a CRFB atribui à todos os entes federativos o estabelecimento e a implantação de políticas de educação para segurança do trânsito.
Dez anos após a promulgação da CRFB, em 1997, editamos o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), que previu no primeiro capítulo que o trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito.
Essa dimensão da segurança, aliás, só foi formalmente elevada ao patamar constitucional há pouco mais de uma década, com a Emenda Constitucional 82, de 2014, que inseriu o §10 ao artigo 144, alocando a segurança viária dentro do Capítulo da Segurança Pública.
O texto define seu exercício como dever do Estado para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas. Destaque para essa segurança que compreende educação, engenharia e fiscalização, estabelecendo como objetivo final assegurar ao cidadão o direito à mobilidade urbana eficiente, o que implica em reconhecer que o trânsito transcende a mera operacionalização de sua fiscalização.
Cumpre ao Estado, portanto, garantir a locomoção dos cidadãos de forma segura e eficiente.
A relevância desse dever se ancora em uma triste realidade brasileira. O país tem um dos mais elevados índices, absolutos e relativos, de mortes e causas de invalidez envolvendo sinistros entre motoristas, pedestres, ciclistas e motociclistas.
Para além do profundo impacto social e psicossocial dessas fatalidades, que entre 2010 e 2019 ceifaram 40 mil vidas por ano, somam-se as severas consequências econômicas e fiscais que, segundo Ferreira et al. [4], impactam anualmente a sociedade em mais de R$ 130 bilhões, com destruição de patrimônio e sobrecarga do Sistema Único de Saúde. A urgência da matéria levou o Brasil a aderir à 2ª Década de Segurança no Trânsito da ONU e a implementar o Plano Nacional de Redução de Mortes e Lesões no Trânsito (Pnatrans), criado em 2018, com o objetivo de tornar as cidades brasileiras mais seguras.
Neste ponto, cumpre traçarmos os primeiros contornos do objeto deste texto. Não propomos reiterar a análise do trânsito sob a ótica restrita da segurança viária, do sinistro, da infração ou da atividade sancionatória decorrente.
Também não buscamos compreender o trânsito apenas como gênero do transporte, como meio de escoamento da produção de riqueza, cujos desafios de infraestrutura e concessões, embora relevantes e debatidos por autores como Thaís Araripe Dias [3], são outra faceta do fenômeno.
Aliás, tenho a convicção que a própria persistência dessas abordagens compartimentalizadas, com foco sistemático na “doença”, o sinistro, ou na logística pura, pode ser, em si, um sintoma do esgotamento de um modelo de políticas públicas que, por sua vez, é frequentemente afetado pela interferência de entes políticos que minam a consistência das propostas de longo prazo.
O que propomos é uma abordagem capaz de ir além dos resultados imediatos da segurança viária ou o transporte de pessoas e cargas, é buscar dar contorno à eficiência da mobilidade, como vimos no texto constitucional. Interessa-nos entender, por exemplo, a complexa dinâmica entre os atores da sociedade civil organizada, entes políticos e as decisões de Governo, cuja relação impacta diretamente a condução das políticas públicas, em especial as resoluções do Conselho Nacional de Trânsito (Contran), coordenador do Sistema Nacional de Trânsito, e órgão máximo normativo e consultivo.
A própria arquitetura de governança do SNT, centrada no Contran, é um objeto de estudo fundamental para essa nova perspectiva. Sendo um conselho normativo e consultivo, suas decisões são fruto de debates em câmaras temáticas, muitas vezes refletindo uma complexa correlação de forças entre interesses públicos e privados.
Composto pelas autoridades ministeriais previstas no art. 10 do CTB, ou servidores por eles indicados, tem dificuldade para manter uma composição estável, dificultando o planejamento e execução de políticas para além da perspectiva de um governo.
O histórico de resoluções polêmicas, como a obrigatoriedade do kit de primeiros socorros ou a implementação dos simuladores de direção, esta última com claros impactos econômicos sobre a formação de condutores, exemplifica como as políticas públicas de trânsito podem ser definidas. Levanta-se, assim, a questão de como essas regulações produzem seus efeitos e se (des)alinham dos objetivos de eficiência e segurança, operando à margem do arcabouço técnico, da previsibilidade e da autonomia decisória esperados de uma governança regulatória robusta [7].
Para isso, novamente cito os fundadores do IBDRE [1], é fundamental uma análise a partir dos aspectos regulatórios do direito, da economia, da ciência e da política. A partir dessa multidisciplinaridade podemos investigar as competências constitucionais e infralegais dos entes federativos e demais órgãos do SNT, mas, fundamentalmente, a dinâmica e reflexos dos múltiplos mercados adjacentes que orbitam o fenômeno do trânsito.
Para fins metodológicos, propomos classificar, primeiramente, os mercados de entrada no sistema, que definem as bases humanas e materiais da circulação. Aqui se inserem tanto a complexa indústria de veículos automotores e autopeças, com suas normas de segurança e emissões, quanto o setor de educação e formação de condutores, atividade regulada que habilita o cidadão ao exercício da condução e reflete no direito à liberdade de locomoção prevista no art. 5º, inciso XV da CRFB.
Neste segmento, para além do debate pedagógico, discute-se a modelagem do processo de formação. Não se trata, sob nenhuma hipótese, de relativizar a segurança no processo de formação, mas é fundamental qualificarmos a discussão com dados que comprovem a relação entre a rigidez do modelo atual e a efetiva segurança no trânsito. Sem essa análise sistematizada, corre-se o risco de perpetuarmos um modelo em descompasso com os anseios sociais, transformando a regulação em instrumento de reserva de mercado.
Também temos um vasto ecossistema de serviços diretos de mobilidade, onde a regulação enfrenta seus desafios mais prementes, como o transporte individual e coletivo de passageiros, os serviços de entregas por aplicativos, o mercado de micromobilidade compartilhada já mencionada, os nichos regulados de transportes especiais, como escolares, fretados, cargas perigosas, e todo o setor de logística e gestão de frotas.
Os mercados de suporte e conformidade, que garantem a fluidez, a segurança jurídica e o controle da operação veicular. Neste âmbito encontramos o setor securitário, a gestão de estacionamentos públicos e privados, os serviços de inspeção e vistoria, o próprio mercado de comércio e transferência de veículos com o Registro Nacional de Veículos em Estoque (Renave), os serviços de modificação, como de instalação de Gás Natural Veicular e os serviços públicos de custódia e remoção de veículos, e até mesmo a recuperação extrajudicial de garantias.
Este último ilustra a necessidade de uma visão sistêmica, uma alteração na regulação do crédito e da propriedade fiduciária impacta diretamente os procedimentos dos órgãos de trânsito e a gestão da base de dados registrais. Trata-se de uma matéria de direito privado que exige uma resposta de governança pública para garantir a segurança jurídica e a fluidez do mercado de crédito automotivo.
Outro exemplo dessa necessidade de revisão regulatória, e que se insere nos mercados de suporte, é a vistoria veicular. O modelo atual foca na vistoria de identificação, um processo percebido como burocrático e que se resume ao momento da transferência de propriedade do veículo.
Este modelo ignora o avanço tecnológico de captura de imagens e segurança telemática e o potencial da inspeção técnica veicular como ferramenta de política pública. Conforme apontado em estudo do IPEA sobre o custo-benefício da medida [8], a implementação de um programa de inspeção seria fundamental para dois objetivos centrais: segurança viária, ao verificar a integridade de componentes críticos como freios, suspensão e pneus; e proteção ambiental, ao controlar a emissão de gases poluentes e de ruído.
O debate, portanto, não é sobre “mais burocracia”, mas sobre a transição de um controle meramente registral para uma regulação de resultado, que efetivamente mitiga riscos e externalidades, alinhando o Brasil aos próprios objetivos de segurança e eficiência da mobilidade.
A abordagem regulatória nos permite ainda estudar as novas fronteiras, como o emergente mercado de dados de tráfego e telemática, a infraestrutura de recarga para veículos elétricos (EVs) e a complexa cadeia de logística reversa, reciclagem, desmontagem que embora já existente, ganha uma camada de complexidade com o mercado de carbono e o programa de Mobilidade Verde.
Ocorre que essa abordagem multidisciplinar implica um desafio metodológico ao investigador da regulação do trânsito. A justaposição dos pilares do direito, da economia, da ciência e da política devem ser agregadas a fenômenos que se desdobram em um verdadeiro “sistema de sistemas”, composto por conhecimento técnico, operacional e específico de cada atividade regulada. Um advogado, por exemplo, ao estudar a regulação no transporte por aplicativo, além de considerar aspectos sobre o direito do trabalho e concorrencial, também deve compreender a economia de plataformas, a ciência de dados e a modelagem de negócio por trás dos algoritmos.
Da mesma forma, gestores públicos ao desenhar a regulação do mercado de dados e telemática, além da Lei Geral de Proteção de Dados, também devem compreender a arquitetura de big data e seus novos modelos de monetização. O mesmo vale para um economista ao modelar um negócio do mercado de carbono ou seguro, cuja compreensão exige uma análise para além das ciências atuariais, logísticas e especificidades da cadeia de desmontagem de veículos automotores.
Dada a multidisciplinaridade da regulação, como bem nos ensina o professor Sérgio Guerra [9], ao organizar a obra Regulação no Brasil: Uma Visão Multidisciplinar, os avanços tecnológicos impõem um ritmo acelerado para modelos que compreendam, por exemplo, os Veículos Autônomos, e todo o debate sobre a responsabilidade em um sistema algorítmico [10]. A regulação do trânsito torna-se, nesse contexto, a governança de algoritmos, exigindo a integração da ciência de dados e telemática, ética e direito.
Desse modo, penso que a regulação do trânsito não é mera subdivisão de outros campos de investigação, mas uma disciplina regulatória autônoma, definida por seu objeto, a circulação, e sua metodologia, a compreensão sistêmica.
Emerge, nesse contexto, a questão: por que propor um estudo autônomo da regulação do trânsito, se seus temas, como meio ambiente, concorrência ou segurança pública, estão endereçados por regulações setoriais? A resposta reside na insuficiência da fragmentação.
A proposta de consolidar uma regulação do trânsito, portanto, é uma tese sobre governança. Reconhecendo que a abordagem atual, fragmentada, é insuficiente para correlacionar o direito de circulação (CTB) às externalidades ambientais, urbanas e tecnológicas, o que implica em falhar na gestão do trânsito como o fenômeno socioeconômico complexo que ele é.
Um arcabouço sistêmico que reconheça a regulação do trânsito pode ser um poderoso indutor de políticas públicas. Um mecanismo para elaboração de uma agenda regulatória própria, induzir a segurança, sob a perspectiva do Sistema Seguro [11], induzir a sustentabilidade, induzir a inovação, infraestrutura e induzir a integridade dos múltiplos mercados adjacentes.
Portanto, a autonomia desta disciplina não é um fim em si, mas o meio necessário para implementar esta agenda, trocando a reação à “doença”, o sinistro, pela gestão sistêmica para a mobilidade segura e eficiente. Diante da iminente disrupção tecnológica, este pode ser um caminho para que o Estado deixe de ser um mero fiscal da circulação e se torne um verdadeiro indutor regulador da mobilidade.
[1] INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO REGULATÓRIO – IBRDE (Org.). Direito Regulatório Brasileiro. v. 1. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2024.
[2] MAJONE, Giandomenico. From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance. Journal of Public Policy, v. 17, n. 2, p. 139-167, 1997.
[3] SHAHEEN, Susan A. Mobility and the Sharing Economy: Potential to Foster Sustainability. In: GIVONI, M.; BANISTER, D. (Eds.). Global Change and the Future of Transport. London: Routledge, 2019. p. 143-154.
[4] FERREIRA, Sérgio et al. Custos de acidentes de trânsito no Brasil: estimativa atualizada e distribuição por tipo de custo, perfil de vítima e região do país. Brasília, DF: Ipea, 2020. (Relatório de Pesquisa). Disponível em: https://www.google.com/search?q=https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/relatorio_pesquisa/200528_relp_custos_acidentes_transito_brasil.pdf. Acesso em: 10 nov. 2025.
[5] DIAS, Thaís Araripe. Breve reflexões sobre os aspectos econômicos da utilização de ferrovias e rodovias no Brasil e seu impacto no Produto Interno Bruto (PIB). In: INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO REGULATÓRIO – IBRDE (Org.). Direito Regulatório Brasileiro. v. 1. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2024.
[6] STIGLER, George J. The Theory of Economic Regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, v. 2, n. 1, p. 3-21, 1971.
[7] SILVA, Rafael Silveira e et al. Regulação no Brasil: de onde e por onde já caminhamos. Brasília, DF: Senado Federal, Consultoria Legislativa, 2020. (Texto para Discussão, n. 282). Disponível em: https://www.google.com/search?q=https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-282. Acesso em: 10 nov. 2025.
[8] GUEDES, Erivelton Pires; CAMPOS, Daniel Bassoli. O custo-benefício da implantação de um programa de inspeção técnica veicular para a frota brasileira de veículos. Brasília, DF: Ipea, 2020. (Texto para Discussão, n. 250). Disponível em: https://www.google.com/search?q=https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_250_web.pdf. Acesso em: 10 nov. 2025.
[9] GUERRA, Sérgio (Org.). Regulação no Brasil: Uma Visão Multidisciplinar. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2014.
[10] SMITH, Bryant Walker. Automated Driving and Product Liability. Michigan State Law Review, v. 2017, n. 1, p. 1-65, 2017.
[11] OECD/ITF (International Transport Forum). Zero Road Deaths and Serious Injuries: Leading a Paradigm Shift to a Safe System. Paris: OECD Publishing, 2016.