A Organização Mundial da Saúde (OMS) definiu, em 1946, a saúde como o estado completo de bem-estar físico, mental e social. Porém, foi somente com a Constituição de 1988 que a saúde no Brasil passou a ser entendida como um direito de todos e um dever do Estado.
Assim, em 1990, foi oficializada a criação do Sistema Único de Saúde (SUS) no Brasil. O sistema é responsável pelo cuidado desde o nível mais simples, como a realização de exames de sangue, até os complexos, como transplantes de órgãos.
Além do atendimento diretamente relacionado à saúde, o SUS vincula-se com políticas públicas de saneamento básico, vigilância sanitária e até de formação universitária de profissionais da saúde. A Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) também dialoga com o SUS, já que 26% da população brasileira é atendida na saúde privada.
Todos esses sistemas são gerenciados por uma governança tripartite entre União, estados e municípios. O financiamento é dividido entre os entes federativos e os repasses são regidos pelo planejamento orçamentário em conjunto com a programação da saúde, realizada a cada quatro anos.
Apesar de diretrizes bem definidas de governança e financiamento, na prática, entraves políticos e econômicos são desafios constantes no SUS. A continuidade de programas públicos de saúde, por vezes, depende de negociações políticas. No âmbito econômico, o SUS vive um subfinanciamento crônico.
Além disso, outras dificuldades, como desigualdades regionais, envelhecimento populacional, crises de saúde, compõem o cenário da saúde pública brasileira.
Saúde no Brasil: entre o conceito amplo e a realidade desigual
Conforme a OMS, saúde não é apenas a ausência de doença ou enfermidade, mas, sim, o estado de completo bem-estar físico, mental e social. Isso porque o bem-estar social, que são as condições em que uma pessoa nasce, cresce, trabalha e envelhece, tem influência direta sobre o aspecto biológico e emocional da saúde.
Segundo o órgão, os determinantes sociais podem superar os fatores genéticos ou o acesso a serviços de atenção à saúde em termos de influência na saúde. As pessoas que correm maior risco de adoecimento e morte são aquelas com acesso limitado à moradia de qualidade, educação, proteção social e oportunidades de emprego.
Por isso, a OMS estabelece que usufruir do mais alto padrão de saúde possível é um direito fundamental de todo ser humano, sem distinção de raça, religião, crença política, condição econômica ou social.
Para além de determinar o conceito de saúde, a OMS ainda compreende que os governos têm responsabilidade pela saúde de seus povos, que só pode ser cumprida por meio da provisão de medidas sociais e de saúde adequadas. Ou seja, os entendimentos da OMS impactam diretamente a formulação de políticas públicas de saúde no mundo todo.
No Brasil, o SUS e a saúde privada são regidos pelos conceitos definidos pela OMS. Porém, há dificuldade de implementar totalmente políticas públicas de saúde em todas as regiões do país de maneira igual, devido à sua extensão territorial e às especificidades de cada área.
Um exemplo é a distribuição de médicos pelo país. No Norte e no Nordeste do país, há áreas de desertos médicos, segundo pesquisa do Conselho Federal da Medicina (CFM). O estudo Demografia Médica no Brasil 2025, feito pela Faculdade de Medicina da Universidade de São Paulo (USP), mostrou que estados como o Amapá, Amazonas, Acre, Pará e Maranhão têm cinco vezes menos pediatras por crianças e adolescentes quando comparado com o Distrito Federal, São Paulo e Rio Grande do Sul.
Além da concentração na região Sul e Sudeste, 60% dos médicos brasileiros atendem em cidades com mais de 500 mil habitantes, conforme mostrou a pesquisa do CFM. Em cidades interioranas com até cinco mil habitantes, o número proporcional é de quase 0,5 profissional para cada mil pessoas.
Ainda em relação aos pediatras, o estudo da USP mostrou que, nas regiões de maior concentração de médicos, esses profissionais se concentram na rede privada. Ou seja, quem depende do SUS tem maior dificuldade de acesso.
Estrutura do sistema de saúde brasileiro: SUS e saúde suplementar
Os recursos do SUS são gerenciados pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), que é o gestor financeiro de todos os recursos do Ministério da Saúde, bem como dos órgãos e entidades da administração direta e indireta.
Essas receitas vêm da arrecadação da União, por meio da seguridade social e de impostos, e dos estados, municípios e Distrito Federal, por meio de repasses do Ministério da Saúde e da arrecadação própria de impostos.
O planejamento do uso desses recursos também é realizado de forma tripartite, pela União, estados e municípios. Além do repasse das receitas, o FNS também é responsável por monitorar sua aplicação.
Segundo o Ministério da Saúde, os princípios que norteiam o SUS são: universalização, equidade e integralidade. A universalização trata sobre o dever do Estado de garantir o acesso de todas as pessoas às ações e serviços, independentemente de sexo, raça, ocupação ou outras características sociais ou pessoais. Ou seja, qualquer cidadão, até mesmo estrangeiros que estão no Brasil, tem direito a utilizar o SUS.
A equidade versa sobre a diminuição de desigualdades. O Ministério da Saúde entende que equidade “significa tratar desigualmente os desiguais, investindo mais onde a carência é maior”.
A integralidade entende o sujeito como um todo e orienta que todas as suas necessidades devem ser atendidas. A promoção de saúde, a prevenção de doenças, o tratamento e a reabilitação também são estabelecidos pelo princípio da integralidade.
Também orienta que o SUS se articule com políticas públicas de outras áreas que podem afetar a saúde e a qualidade de vida dos indivíduos. Órgãos como a Agência de Vigilância Sanitária (Anvisa), o Instituto do Câncer (Inca), a Fiocruz e até a ANS, que gerencia a saúde suplementar, têm vínculos com o SUS.
Já a saúde suplementar é o segundo principal pilar da saúde no Brasil. Todas as atividades realizadas pelas operadoras de planos e seguros privados de assistência médica à saúde que não possuem vínculos com o SUS são entendidas como saúde suplementar pela Lei 9.658/1998. A lei garante que os cidadãos podem ser atendidos pela saúde suplementar, sem perder o direito de acesso ao SUS.
A ANS regula toda a operação da saúde suplementar brasileira. Ela é responsável, para além da criação e implementação das normas, pela fiscalização das operadoras no mercado e pela organização do fluxo entre beneficiários, prestadores de serviço e operadoras.
Além da ANS, a saúde suplementar ainda segue determinações da Anvisa e do Sistema Brasileiro de Defesa do Consumidor (SBDC).
Dados da agência, de julho de 2025, mostram que a saúde suplementar tem 52,8 milhões de beneficiários e 667 operadoras ativas com beneficiários. A taxa de cobertura, segundo o órgão, é de 26,04% da população brasileira.
Ou seja, enquanto a saúde pública é responsável pela promoção da saúde em âmbito geral, a saúde suplementar complementa o SUS e oferece aos beneficiários mais opções de profissionais e, por vezes, em um tempo menor. Sem a saúde suplementar, a demanda orçamentária do SUS seria ainda maior, e o acesso a ele, ainda mais complexo.
Políticas públicas e governança em saúde: entraves e oportunidades
Por tratar de diversos aspectos da saúde e abranger diferentes entes federativos em sua estrutura, a saúde pública brasileira é impactada por disputas políticas e desafios de gestão. No aspecto financeiro, todos esses agentes de saúde são organizados pelo Plano Plurianual (PPA) e pelo Plano Nacional de Saúde (PNS).
O PPA define as diretrizes, os objetivos e as metas para os gastos da administração federal, em médio prazo (quatro anos), para programas como o SUS. Já o PNS, organiza esses recursos previstos pelo PPA conforme as necessidades dos municípios, estados, do Distrito Federal e da União.
A Lei 8.080/1990, que instituiu o SUS, entende que o PNS deve ser realizado desde o nível local até o federal. A elaboração do PNS ainda segue diretrizes estabelecidas pelo Conselho Nacional de Saúde (CNS), que reúne vários segmentos sociais, a cada quatro anos, para propor as políticas de saúde para cada nível da estrutura.
Assim, a gestão central das políticas é do Ministério da Saúde e as execuções são feitas, de forma descentralizada, pelos municípios.
O planejamento e as tomadas de decisão referentes à saúde pública ainda levam em consideração os dados disponíveis no DataSUS. A Rede Nacional de Dados em Saúde (RNDS) organiza a infraestrutura nacional para o compartilhamento seguro e padronizado de dados de saúde.
O DataSUS também se sistematiza a partir dos princípios de descentralização e integração do SUS. Logo, os dados municipais, estaduais e nacionais são integrados em uma única estrutura.
Os dados subsidiam análises da situação sanitária, tomadas de decisão baseadas em evidências e elaboração de políticas públicas de saúde. A partir dessa estrutura de governança, o SUS tem programas reconhecidos internacionalmente e que representam um exemplo a ser seguido por outros países.
Um deles é o programa de Saúde da Família, iniciado em 1994 e reconhecido pela OMS, em 2008, como “um dos exemplos mais impressionantes do impacto da adoção dos cuidados básicos e de como esses cuidados devem ser implementados para que proporcionem melhoria na qualidade da saúde e produzam resultados”.
O Saúde da Família é a principal estratégia do Ministério da Saúde para a atenção primária à saúde e tem ação prioritária dentro do SUS. O programa reduziu a mortalidade infantil, as mortes causadas por doenças cardiovasculares e o número de internações por condições sensíveis à atenção primária.
Segundo dados do Ministério da Saúde, em 2024, a cobertura do Saúde da Família foi de 79,6%. Entre as estratégias adotadas, há equipes multiprofissionais que atendem comunidades ribeirinhas, pessoas em situação de rua e encarceradas.
Financiamento da saúde: como o sistema se sustenta no Brasil
Para além de obstáculos políticos, o SUS também enfrenta desafios como o subfinanciamento crônico. Se a média de despesas per capita com saúde no Brasil fosse igual à média de países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), 19% do PIB brasileiro seria gasto em saúde. Isso foi o que estimou um estudo lançado em 2025, pela Instituição Fiscal Independente (IFI), órgão ligado ao Senado Federal. Atualmente, o país despende 9,1% do PIB com saúde. Ou seja, para alcançar os países da OCDE, seria necessário mais do que dobrar os investimentos.
Caso o Brasil investisse 19% do PIB em saúde, o país ultrapassaria os investimentos dos Estados Unidos, que despenderam 16,6% do seu PIB, e a Alemanha, com 12,7% de seu PIB, em 2022. Esses países são os que têm o maior nível de gasto com saúde dentre as nações da OCDE.
O estudo levou em consideração tanto as despesas privadas quanto as públicas, incluindo todos os níveis federativos (União, estados e municípios). A diferença na participação desses entes federativos no financiamento da saúde também traz desafios.
Segundo o IFI, em 2023, os gastos da União com saúde representaram 43% de toda a despesa do setor público com o SUS. Os outros 57%, mais da metade, foram pagos pelos estados e municípios.
Desde 2016, com a Emenda Constitucional (EC) 95/2016, conhecida como “teto de gastos”, as despesas da União com a saúde diminuíram. A emenda estabeleceu que as despesas primárias do governo federal, como saúde, educação e assistência social, seriam limitadas à inflação do ano anterior. Isso trouxe consequências e pressionou os estados e, principalmente, os municípios, que são responsáveis pela atenção primária à saúde.
Um estudo do Instituto de Estudos para Políticas de Saúde (Ieps) em parceria com a Umane mostrou que, entre 2013 e 2023, o aumento do gasto municipal per capita foi de 21%. Os estados expandiram em 7% as despesas per capita, enquanto os gastos da União com a saúde caíram 4%.
Apesar da diminuição das despesas da União, a pesquisa observou que as capitais do Norte e Nordeste do país ainda dependem muito das transferências constitucionais da União. Em algumas capitais da região Norte, mais de 70% das receitas advém de recursos enviados pelo governo federal.
Com o orçamento da União limitado à inflação do ano anterior, esses repasses variam, o que pode prejudicar o financiamento em saúde, especialmente dos municípios menores.
Uma outra emenda constitucional, aprovada em 2016, também afetou os mecanismos de financiamento e planejamento da saúde no Brasil. A EC 86/2015 determinou que as emendas parlamentares individuais passassem a ser obrigatoriamente executadas. O objetivo era estabelecer um contraponto à concentração do poder orçamentário nas mãos do Executivo.
Por meio das emendas, deputados e senadores influenciam na distribuição de recursos públicos e podem favorecer os estados, municípios e instituições. O governo federal é obrigado a executar essas emendas individuais, limitadas a 2% da Receita Corrente Líquida (RCL).
Porém, as emendas não seguem o planejamento do PNS e são distribuídas desigualmente pelo país. Um estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) observou que, em 2024, alguns municípios receberam R$ 747 per capita de valores de incremento ao custeio da atenção especializada, enquanto outros não receberam nenhum valor adicional.
A partir desse contexto, existe o risco de que alguns municípios desenvolvam uma dependência de recursos que variam conforme interesses políticos. Além disso, o planejamento e a previsibilidade orçamentária do SUS ficam comprometidos.
Outro fator que impacta diretamente o planejamento orçamentário do SUS é a judicialização da saúde. Só em 2023, o gasto médio com remédios judicializados representou mais de 30% do total gasto com medicamentos pelos estados, segundo pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
A saúde suplementar não fica de fora da judicialização. No primeiro semestre de 2025, o número de novos processos relacionados à saúde suplementar já ultrapassa os ajuizados em 2024 no mesmo período. Dados do painel Estatísticas Processuais de Direito à Saúde do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) mostram um crescimento de 8,2% de um ano para o outro.
Além do fornecimento de medicamentos, os principais motivos para judicialização na saúde suplementar são as negativas de cobertura de tratamentos médico-hospitalares e reajustes contratuais.
O aumento do custo da saúde suplementar, devido à judicialização de medicamentos e outras questões, pode pressionar, de alguma forma, o SUS. Isso porque, caso a saúde suplementar não consiga atender suas demandas, o responsável por absorver esses pacientes seria o SUS.
Crises e oportunidades: os grandes desafios da saúde brasileira
Esse cenário político e financeiro conturbado se agravou durante a pandemia de Covid-19. O financiamento do SUS estava limitado desde 2016 pelo teto de gastos. Com a pandemia, a EC 106/2020 estabeleceu um regime extraordinário fiscal para combater o Covid-19.
Porém, entraves políticos entre os entes federativos influenciaram na aplicação desses recursos durante a pandemia. Em maio de 2020, por exemplo, a Frente Nacional de Prefeitos publicou uma nota técnica que alegou “dificuldades no repasse dos recursos da União para os municípios, de recebimento de materiais, insumos e equipamentos indispensáveis para garantir o atendimento à população, habilitação de novos leitos hospitalares e de UTIs”.
Em abril do mesmo ano, o Supremo Tribunal Federal (STF) referendou uma liminar que explicitava a competência de estados e municípios de tomar medidas com o objetivo de conter a pandemia do coronavírus. Isso porque a MP 926 havia instituído que cabia somente ao governo federal indicar quais serviços públicos e atividades essenciais não podem ser interrompidos devido à pandemia.
Com o referendo do STF na liminar, estados e municípios puderam determinar quarentenas, isolamento e restrição de atividades, sem que a União interferisse no assunto. Na ocasião, o ministro Alexandre de Moraes afirmou que “é lamentável que na condução dessa crise sem precedentes recentes no Brasil e no mundo, mesmo em assuntos essencialmente técnicos de tratamento uniforme internacionalmente, haja discrepâncias políticas entre unidades da federação e falte cooperação”.
Um outro aspecto agravado pela pandemia de Covid-19 foram as desigualdades regionais de acesso à saúde. Dados anteriores à pandemia já mostravam diferenças na qualidade assistencial entre as regiões brasileiras. Um estudo do Ieps observou que, entre 2010 e 2020, as regiões Norte e Nordeste apresentaram os piores resultados em 14 indicadores de saúde analisados na pesquisa.
Em junho de 2020, a Fiocruz já apontava a gravidade da epidemia em Manaus e a mortalidade alta. Esses fatores foram atribuídos à grande desigualdade social, fraca efetividade de políticas públicas e fragilidade dos serviços de saúde na cidade. Em janeiro de 2021, Manaus viveu um colapso do sistema de saúde.
A necessidade de isolamento social também acelerou a incorporação das tecnologias digitais na saúde. Em abril de 2020, o governo federal autorizou o uso de telemedicina durante a crise do Covid-19.
A complexidade da saúde no Brasil não deve ser motivo para que a população não entenda e decida de maneira crítica sobre as políticas públicas em saúde. A partir da compreensão do contexto da saúde no Brasil, é possível analisar criticamente decisões em saúde e seus desdobramentos.
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