O Conselho Fiscal é um órgão autônomo que tem por função fiscalizar os atos dos administradores, atuando como moderador no equilíbrio do exercício do poder de controle nas sociedades por ações. No Brasil, a Lei das Sociedades Anônimas (Lei das S.A.) outorgou ao Conselho Fiscal a função de fiscalizar ampla e permanentemente a gestão dos administradores das companhias, examinando e opinando sobre as Demonstrações Financeiras, com os poderes, inclusive, para convocar a Assembleia Geral e contratar peritos para apurar fatos necessários ao desenvolvimento de suas funções.
Enfim, conforme refere a doutrina, a instalação do Conselho Fiscal como órgão de fiscalização tem como fundamento aplacar potencial desconfiança dos acionistas minoritários com relação ao exercício do poder de controle e ao exercício das funções diretivas dos administradores da companhia[1].
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Muito se discute o escopo e os limites da atuação do Conselho Fiscal no exame da regularidade e legalidade dos atos da administração.
É unanime o entendimento de que o Conselho Fiscal deve ter sua atuação pautada pelo interesse da companhia e não no interesse dos acionistas que os elegeram, os conselheiros devem atuar como verdadeiros longa manus daqueles que os indicaram.
Nos termos da LSA, compete aos conselheiros fiscais denunciar à Assembleia Geral a ocorrência de erros, fraudes ou crimes que constatarem (art. 163, IV da LSA) e para assegurar o exercício dessa prerrogativa e evitar a sua obstrução, a lei faculta ao Conselho Fiscal convocar a Assembleia Geral.
Por outro lado, a atuação fiscalizatória, se exercida com excesso de solicitações, pode configurar ingerência excessiva (e indevida) na gestão dos negócios sociais. É crucial que o Conselho Fiscal se limite ao controle da legalidade e legitimidade dos atos, sem ingerência no mérito das decisões dos administradores. Neste sentido, a solicitação de informações e documentos pelos conselheiros deve ser circunscrita ao necessário e razoável para o cumprimento do mandato legal.
Nas palavras de Nelson Eizirik:
“daí decorre que solicitações do Conselho Fiscal ou de Conselheiro referentes a informações analíticas sobre a política de preços, estratégias de vendas e de exportação de produtos, marketing etc., podem, se eventualmente inoportunas, por ainda não elaboradas definitivamente tais políticas, ou por gerar a produção de tais informações custos excessivos, ser objeto de recusa pela diretoria. Em tal caso, caberá ao Conselho de Administração ou à Assembleia Geral decidir sobre o cabimento ou não da prestação das informações. Temos observado, na experiência prática da advocacia empresarial, alguns casos em que acionistas minoritários, com participação social expressiva, elegem representantes seus no Conselho Fiscal com finalidades incompatíveis com o atendimento do interesse social. Tais casos manifestam um entendimento equivocado das funções do Conselho Fiscal, as quais devem ser exercidas dentro dos limites legais, sob pena de eventualmente causar, sua atuação, embaraços ilegítimos à gestão empresarial. Com efeito, trata-se de órgão de fiscalização, que não deve ser utilizado como instrumento de pressão indevido, em casos de disputas entre os acionistas. Na sociedade anônima, como na sociedade politicamente organizada, é conveniente a existência de um sistema de freios e contrapesos, uma vez que o poder ilimitado — seja o de execução, seja o de fiscalização — é sempre foco de graves imperfeições.[2] Havendo conflito entre os interesses da companhia e os do grupo de acionistas que o elegeu, é dever do conselheiro fiscal atender aos interesses da companhia, mesmo que sacrificando os de seus eleitores”.
Vale notar que a doutrina repele a atuação ad terrorem do conselheiro fiscal, caracterizada notadamente pelo excesso de solicitações imotivadas ou pela ingerência excessiva na gestão dos negócios sociais.
A Lei das S.A., em seu art. 165, dispõe expressamente que: “Os membros do Conselho Fiscal têm os mesmos deveres dos administradores de que tratam os arts. 153 e 165 e respondem pelos danos resultantes de emissão no cumprimento de seus deveres e de atos praticados com culpa ou dolo, ou com violação da lei ou do estatuto”.
Neste sentido, o Tribunal de Justiça de São Paulo[3] decidiu que: “Se ao Conselho Fiscal, como órgão, cabe a atividade de fiscalização e controle da gestão administrativa da sociedade, a cada conselheiro, de per si deve caber o acesso às informações necessárias a essa função. Porém, esse poder tem que estar delimitado pelo interesse da fiscalização de gestão do exercício social em desdobramento, sem remontar a toda a vida pretérita da entidade, alcançando períodos de administração acobertados pela aprovação de Assembleias Gerais anteriores (RT 605/58-59)”.
Ao analisar a possibilidade de desconsideração da personalidade jurídica de uma cooperativa para responsabilizar os conselheiros fiscais, o STJ recentemente, fundamentou o seu entendimento citando a doutrina sobre os limites da função fiscalizatória, destacando que:
“A atuação do conselho fiscal e dos seus membros está sujeita a limites precisos. De um lado, é mero fiscal e não pode substituir os administradores da companhia no tocante à melhor forma de conduzir os negócios sociais. Não lhe compete apreciar a economicidade das decisões da diretoria ou conselho de administração nem interferir na conveniência dos negócios realizados. Sua tarefa limita-se aos aspectos da legalidade e regularidade dos atos de gestão. De outro lado, o conselho fiscal tem atuação interna, ou seja, os destinatários de seus atos são os órgãos sociais”.
Essa posição consolida a compreensão de que a responsabilidade do Conselho Fiscal está restrita à fiscalização da legalidade e não se estende à gestão empresarial, reforçando o balizamento para a aplicação do instituto da desconsideração.
Portanto, a fiscalização exercida pelo Conselho Fiscal incide sobre todos os atos da administração que se insiram em sua esfera de competência. O escopo dessa fiscalização é averiguar a conformidade dos atos da administração com a legislação, regulamentação, estatuto social, objetivo social, limites de atuação da administração e demais políticas da companhia.
Assim, o julgamento de mérito dos atos da administração não compete ao Conselho Fiscal. Embora os conselheiros fiscais possam solicitar informações e esclarecimentos à administração da companhia, essa prerrogativa deve ser estritamente que pertinente à função fiscalizadora. Fora dessas atribuições legais, a companhia poderá reter informações solicitadas.
O direito de acesso, portanto, é instrumental: existe para viabilizar a fiscalização, e não para transformar o conselho fiscal em uma espécie de “administração paralela” da companhia.
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Portanto, ainda nas palavras de Eizirik, podemos resumir os limites da atuação do Conselho Fiscal, basicamente, em 3 pilares: (i) inexistência de relação hierárquica entre o Conselho Fiscal e os membros do Conselho de Administração e diretores; (ii) obrigatoriedade de ser o cargo de membro do Conselho Fiscal exercido com vista a atender os interesses da companhia, os quais devem prevalecer sobre os interesses dos acionistas que o elegerem; e (iii) inexistência de controles por parte do Conselho Fiscal sobre a conveniência e oportunidade de decisões empresariais adotadas pelos diretores e pelo Conselho de Administração, a não ser no caso de matérias a respeito das quais a lei atribua, expressamente, ao referido órgão competência para opinar.
O equilíbrio da atuação do Conselho Fiscal baseia-se em assegurar a transparência e proteção aos interesses dos minoritários, sem extrapolar os limites legais do direito de fiscalização, inclusive no que compreende a análise dos documentos contábeis e fiscais das controladas e suas subsidiárias, devendo ser respeitados os parâmetros de proporcionalidade e de razoabilidade ao definir a extensão da auditoria a ser realizada, não permitindo a ingerência ou questionamento de decisões estratégicas tomadas pela administração da controladora ou das controladas, tendo como foco verificar a legalidade e a regularidade e a consistência contábil das suas demonstrações financeiras.
[1] Waldírio Bulgarelli, O Conselho Fiscal nas Companhias Brasileiras, S. Paulo, 1988, p. 63)
[2] Revista de Direito Mercantil n. 84
[3] AC 62.520-1, em 1.11.85
