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O marco histórico da comemoração dos vinte anos de instalação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é momento propício para algumas reflexões sobre a revisão e o aperfeiçoamento da sua estratégia regulatória.

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Este ensaio, dividido em três partes, apresenta três eixos de propostas para o aprimoramento da atividade regulatória do Conselho.

Esta primeira parte é dedicada a abordar, em linhas gerais, o tema da competência normativa do Conselho Nacional de Justiça, expor um panorama sobre sua produção normativa e apresentar o primeiro eixo de propostas, sobre a atualização do estoque regulatório e a consolidação dos atos normativos já editados.

A segunda parte será destinada ao segundo eixo, a respeito do processo de elaboração de novos atos normativos pelo Conselho Nacional de Justiça.

A parte final cuidará do terceiro eixo de propostas, referente ao acompanhamento da efetividade e da qualidade das políticas de administração judiciária criadas pelo Conselho Nacional de Justiça, e apresentará as conclusões do ensaio.

Competência normativa do Conselho Nacional de Justiça

Parece não haver dúvida de que o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é um ator fundamental do sistema brasileiro de justiça.

Curiosamente, no entanto, a processualística brasileira dá pouca atenção a ele – de um modo geral, há pouca produção sobre o CNJ, mas a omissão dos processualistas impressiona, exatamente pela óbvia importância deste órgão para a administração judiciária no Brasil – somente no CPC, o CNJ é mencionado vinte e uma vezes. Sua marcante presença no cotidiano do sistema de justiça contrasta com a modesta consideração acadêmica que lhe é reservada.

O Conselho Nacional de Justiça é peça com múltiplas funções nessa engrenagem; três delas se destacam: a) órgão regulador (e, por isso, com competências normativas e correicionais); b) definidor, executor e articulador de políticas relacionadas ao sistema brasileiro de justiça multiportas; c) laboratório, observatório e divulgador de boas práticas judiciais brasileiras[1].

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Acreditar que a atuação do CNJ está limitada ao âmbito interno do Poder Judiciário, notadamente nas áreas de controle financeiro e disciplinar, é um equívoco, ainda bastante difundido em razão da persistência de uma impressão inicial da doutrina acerca do papel desempenhado pelo órgão, especialmente considerando que sua criação estava situada no contexto da resposta oferecida pelo Congresso Nacional à crescente demanda social por maior transparência e fiscalização do Judiciário.

A partir de iniciativas de sucessivas composições, amparadas na compreensão do Supremo Tribunal Federal a respeito do papel reservado ao órgão[2], o Conselho afirmou-se como um dos mais destacados agentes no sistema brasileiro de justiça, seja sob a perspectiva interna do Poder Judiciário, seja sob a ótica da elaboração, gestão e avaliação de políticas públicas envolvendo outras portas de acesso à justiça.

O art. 103-B, § 4º, Constituição Federal confere ao Conselho Nacional de Justiça competência para editar regulamentos (autônomos, delegados ou executivos) com a finalidade de permitir a criação ou o detalhamento da disciplina concernente à administração judiciária, ao cumprimento dos deveres funcionais dos juízes e à observância dos princípios consagrados no art. 37 da CF/1988.

Aquilo que se pode denominar de uma competência normativa do Conselho trata-se, bem vistas as coisas, de exercício de poder regulamentar. Ao concretizá-lo, o CNJ desempenha função normativa[3], mas não legislativa. A lei é apenas uma das diversas fontes do Direito. Seu papel foi/é, sem dúvidas, central na Modernidade. Todavia, diante da complexidade do mundo contemporâneo, negar a progressiva ampliação dos espaços de atuação das demais fontes é desconsiderar a realidade.

Por isso não é exagero afirmar que, em certa medida, o CNJ atua como uma espécie de agência reguladora[4] do sistema brasileiro de justiça multiportas. O Conselho não controla o surgimento de novos sujeitos no sistema nem estabelece disciplina minuciosa quanto ao seu funcionamento, mas regulamenta aspectos concernentes à administração da justiça (evidentemente, sobretudo, à administração judiciária da justiça), além de estimular, conduzir e coordenar a articulação com outras portas.

Dito de outro modo, a principal vocação do Conselho Nacional de Justiça é a concepção e o acompanhamento de políticas destinadas ao tratamento adequado de problemas jurídicos no Brasil, submetidos ou não ao Poder Judiciário. Para isso, o CNJ desempenha papel central para a concretização da boa administração da justiça no Brasil, com atuação tanto sob a ótica administrativa quanto sob a perspectiva processual[5] – aspecto que nem sempre é percebido com clareza.

Panorama da produção normativa do Conselho Nacional de Justiça

É notável a evolução do número de atos normativos editados pelo Conselho Nacional de Justiça, com publicação em ritmo acelerado nos últimos anos, com destaque para temas como a justiça digital, a proteção de grupos vulneráveis e, claro, questões variadas sobre administração judiciária.

A tabela a seguir apresenta o número de Resoluções e Recomendações editadas a cada ano, desde a criação do Conselho até setembro de 2025:

Mais da metade das Resoluções (338 ou 51,84%) foi editada a partir do ano de 2020, o que decorre, em parte, da necessidade de adoção de medidas para o enfrentamento da pandemia da Covid-19.

Porém o volume substancial de produção normativa sobre matérias não relacionadas à crise parece revelar que o Conselho Nacional de Justiça se reconheceu como instituição de regulação da administração judiciária no Brasil.

Do total de 605 Resoluções editadas no período analisado, 108 já foram revogadas. Até setembro de 2025, havia, portanto, 544 Resoluções vigentes.

A tabela a seguir detalha o número de Resoluções e Recomendações editadas na gestão de cada Presidente do Conselho Nacional de Justiça, da sua criação até setembro de 2025:

O momento é apropriado para uma reflexão, pela academia e pelo próprio Conselho Nacional de Justiça, a respeito da preservação da unidade e da coerência entre os múltiplos atos normativos e da eficiência dos institutos criados ou regulados no extenso número de resoluções e recomendações.

Há, ao menos, três perspectivas que merecem consideração: a) a atualização do estoque regulatório e a consolidação dos atos normativos já editados, b) o processo de elaboração de novos atos e c) o acompanhamento da efetividade e da qualidade das políticas de administração judiciária.

Atualização do estoque regulatório e consolidação dos atos normativos já editados

No ano de 2016, foi esboçado um projeto de consolidação e sistematização das Resoluções do Conselho Nacional de Justiça em vinte e cinco eixos temáticos[8].

A proposta, entretanto, não foi concretizada em seus termos iniciais. Em seu lugar, procedeu-se à realização de atualizações, acréscimos e correções em trinta e oito Resoluções e à revogação, total ou parcial, de treze Resoluções, o que foi feito por meio da Resolução n. 326/2020.

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Mais recentemente, a Corregedoria Nacional de Justiça reuniu expressivo número de seus Provimentos em dois atos normativos: o Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça – Foro Extrajudicial (Provimento n. 149/2023), que regulamenta os serviços notariais e de registro, e o Código de Normas Nacional da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça – Foro Judicial (Provimento n. 165/2024).

Iniciativas dessa natureza contribuem para facilitar o acesso, por usuários internos e externos, às informações sobre normas vigentes e o controle da coerência dos atos normativos, reduzindo as dificuldades decorrentes da dispersão da regulamentação em diferentes fontes.

Não por acaso, em linha com boas práticas internacionalmente reconhecidas, a atualização periódica do estoque regulatório[9] é uma das diretrizes da política de regulação no Brasil, como previsto no Decreto n. 10.441/2020, que regulamenta o procedimento da análise de impacto regulatório, e no Decreto n. 12.150/2024, que instituiu a Estratégia Nacional de Melhoria Regulatória.

A atualização do estoque regulatório, incorporada como providência de realização periódica, permite a a) identificação de atos normativos obsoletos ou cujos efeitos já foram exauridos, b) avaliação quanto à conveniência da consolidação, em diploma único, de atos normativos sobre matérias idênticas ou correlatas e c) verificação de possíveis redundâncias, contradições ou inconsistências ― entre diferentes atos normativos ou em relação à Estratégia Nacional do Poder Judiciário.

Além disso, a atualização do estoque regulatório confere clareza e segurança para a atuação administrativa dos tribunais e para o comportamento dos jurisdicionados.

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[1] Sobre as funções do Conselho Nacional de Justiça no sistema brasileiro de justiça multiportas, DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. O Conselho Nacional de Justiça e o Direito Processual: administração judiciária, boas práticas e competência normativa. 4ª ed. São Paulo: Juspodivm, 2025, p. 77-85.

[2] Especialmente, STF, Pleno, ADI n. 3.367, rel. Min. Cezar Peluso, j. em 13.04.2005, publicado em 22.09.2006; STF, Pleno, ADC n. 12, rel. Min. Carlos Britto, j. em 20.08.2008, publicado em 18.12.2009; STF, Pleno, ADI n. 4.145, rel. Min. Edson Fachin, rel. para acórdão Alexandre de Moraes, j. em 26.04.2018, publicado em 31.07.2020.

[3] O tema do espaço normativo destinado ao exercício da atividade regulamentar do Conselho Nacional de Justiça é desenvolvido em DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. O Conselho Nacional de Justiça e o Direito Processual: administração judiciária, boas práticas e competência normativa, cit., p. 94-106.

[4] A propósito, PAULINO, Ana Flávia Borges. CNJ: o regulador da atividade judiciária. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2021.

[5] Observe-se, por exemplo, que a Resolução n. 325/2020 do CNJ, em seu art. 12, § 2º, prevê que as “Metas Nacionais e as Metas Específicas poderão ser de natureza processual ou de gestão administrativa”.

[6] Em pesquisa realizada na página eletrônica do Conselho Nacional de Justiça e perante a Seção de Acompanhamento das Resoluções e Recomendações do Conselho, os autores verificaram que o ato proposto para catalogação como a Recomendação n. 32/2010 não chegou a ser editado. O texto, apresentado no processo de Ato Normativo n. 0007390-36.2009.2.00.0000, teria por objeto o protesto extrajudicial de certidão de dívida ativa. Em abril de 2010, o Plenário do Conselho Nacional de Justiça rejeitou a aprovação da minuta como Recomendação. No entanto, por motivo desconhecido, a numeração 32 não foi utilizada para a identificação da Recomendação seguinte, que viria a ser editada em novembro de 2010 (Recomendação n. 33/2010). Assim, no ano de 2010, foram editadas as Recomendações n. 30, 31 e 33.

[7] Como visto, aquela que seria a Recomendação n. 32/2010 não chegou a ser editada.

[8] “1) Regimento Interno; 2) Gestão Estratégica; 3) Política de Atenção Prioritária do Primeiro Grau de Jurisdição; 4) Gestão de Pessoas; 5) Gestão Administrativa; 6) Segurança do Judiciário; 7) Gestão da Informação Processual e de Demandas Judiciais; 8) Gestão e Organização Judiciária; 9) Acesso à Informação e Transparência; 10) Nepotismo, Ficha Limpa e Cadastro de Improbidade – Critérios para ocupação de Cargos e Funções; 11) Controle Administrativo e Financeiro; 12) Precatórios; 13) Teto Remuneratório; 14) Código de Ética da Magistratura; 15) Concurso, Promoção e Processo Disciplinar; 16) Magistrados; 17) Execução Penal e Sistema Carcerário; 18) Acesso à Justiça; 19) Responsabilidade Social e Cidadania; 20) Responsabilidade Ambiental; 21) Direitos Humanos, Infância/Juventude e Promoção da Igualdade; 22) Cartórios; 23) Certidões e Documentos Emitidos no Exterior; 24) Tecnologia da Informação e Comunicação; e 25) Processo Judicial Eletrônico – PJe” (Disponível em: <https://www.cnj.jus.br/poder-judiciario/consultas-publicas/consolidacao-das-resolucoes-do-cnj/#:~:text=139%20de%2010%20de%20outubro,papel%20de%20controle%20do%20Conselho.>).

[9] O art. 2º, VI, do Decreto n. 10.441/2020 define atualização do estoque regulatório como o “exame periódico dos atos normativos de responsabilidade do órgão ou da entidade competente, com vistas a averiguar a pertinência de sua manutenção ou a necessidade de sua alteração ou revogação”.