A transação tributária foi instituída pela Lei 13.988/2020 – e regulamentada em diversas modalidades, valendo citar a título exemplificativo a Portaria PGFN 6.757/2022[1], a Portaria Normativa MF 1.383/2024[2] e a Portaria RFB 555/2025 –, com o manifesto intuito de fomentar a arrecadação e a redução da litigiosidade por meio da celebração de acordos extrajudiciais.
Se, por um lado, é certo que, ao menos em parte, houve redução de litígios e aumento da arrecadação[3], por outro, não é um equívoco concluir que alguns dos mecanismos inerentes ao funcionamento do instituto – ou ao menos à sua operacionalização – dão ocasião ao surgimento de novos focos de macrolitigância que merecem ser observados.
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Um desses focos é a instauração de demandas judiciais visando a forçar a inscrição dos débitos tributários em dívida ativa, com o objetivo de viabilizar o pagamento dos tributos no âmbito de um acordo de transação tributária com a PGFN – em que, a depender da capacidade de pagamento presumida do contribuinte e de outras circunstâncias, existe a possibilidade de obtenção de descontos de 100% sobre juros e multa (limitado a 70% do valor total do crédito) e de condições diferenciadas de pagamento (que pode ser realizado em até 145 parcelas mensais).
Tratam-se, portanto, de condições muito favoráveis ao pagamento de débitos tributários e à retomada da situação de regularidade fiscal, o que tem suscitado de forma importante o interesse dos contribuintes em participar dos referidos acordos de transação por edital.
Para que um débito tributário seja inscrito em dívida ativa, existem, em termos amplos, dois requisitos: (i) a exigibilidade do crédito; e (ii) o decurso do prazo de 90 dias contados da data em que o débito se tornou exigível (art. 2° da Portaria MF 447/2018[4] e art. 3º da Portaria PGFN 33/2018[5]). Em muitos casos, porém, tem-se verificado que os débitos administrados pela Receita Federal não são remetidos à PGFN dentro do prazo de 90 dias, inviabilizando a adesão do contribuinte aos editais de transação.
Isso ocorre em razão de o sistema informatizado da Receita Federal do Brasil (Centro Virtual de Atendimento ao Contribuinte– e-CAC) não registrar automaticamente a data em que o crédito se torna exigível, mas somente (ao que parece, de forma manual) a data da ciência dada ao contribuinte da situação ensejadora da retomada dessa exigibilidade.
Esse cenário é facilmente ilustrado nos casos em que a exigibilidade do crédito decorre dos casos de rescisão de parcelamento convencional junto à Receita. Como regra, os débitos inadimplidos em parcelamento tornam-se exigíveis com a rescisão, que mais comumente se opera a partir do vencimento da terceira parcela inadimplida[6]; em casos assim, contudo, o e-CAC não identifica automaticamente a data da rescisão do parcelamento, mas registra somente a data em que a rescisão do parcelamento é comunicada ao contribuinte – o que pode ocorrer somente meses (ou anos) após a rescisão material do parcelamento.
Em casos assim, a 8ª e a 13ª Turmas do Tribunal Regional Federal da 1ª Região têm reconhecido que o descumprimento do prazo de 90 dias para a remessa dos débitos à PGFN é ilegal – merecendo destaque em muitos casos o fato de que “A omissão da Receita Federal em proceder à remessa dentro do prazo legal impossibilita a regularização fiscal da impetrante, o que afronta os princípios da legalidade e da isonomia tributária” (REOMS 1056885-06.2024.4.01.3300, DESEMBARGADOR FEDERAL PEDRO BRAGA FILHO, TRF1 – DÉCIMA-TERCEIRA TURMA, PJe 25/03/2025)[7].
Essa perspectiva, ainda de que de forma discreta, mostra a compreensão de distintos órgãos do Poder Judiciário de que os acordos de transação não se tratam, simplesmente, de um mecanismo de arrecadação elaborado pelo fisco e para os interesses do fisco, mas consistem em uma ferramenta de autorregularização instituída em favor e tendo em vista os interesses do contribuinte.
Um segundo foco de macrolitigância fiscal surgido a partir do modo próprio de funcionamento dos mecanismos operacionais dos acordos de transação é a assim denominada questão da “quarentena”.
De forma semelhante ao que ocorreu com a gênese do foco de macrolitigância tratado anteriormente, a regra que veda a formalização de uma nova transação pelo prazo de dois anos ao contribuinte que incorre em rescisão do acordo de transação (art. 4º, § 4º, da Lei 13.988/2020) acaba por ter sua aplicação dificultada em razão de, ao fixar o termo inicial da “quarentena”, o Sistema de Parcelamento e Outras Negociações da PGFN (Sispar) não se orientar pela data da ocorrência da hipótese de rescisão, e sim pela data em que a PGFN formalmente comunica essa rescisão ao contribuinte, excluindo-o da transação – o que também pode se dar apenas meses ou anos após a configuração da hipótese de rescisão do acordo.
Ainda é pequena a quantidade de julgamentos colegiados a respeito dessa matéria; em caso singular, a 8ª Turma do TRF1 proferiu acórdão sob relatoria do Des. Novély Vilanova em 16/05/2025, no qual se afirmou a distinção entre a data da rescisão “formal” apontada no Sispar (06/01/2024) e a data da rescisão “substancial”, decorrente do inadimplemento da terceira parcela (no caso, já ocorrida em 29/12/2022 – mais de um ano antes da data da rescisão “formal”), para concluir que o termo inicial da sanção da “quarentena” não deveria ser posterior esta última data, conforme art. 19, II, da Portaria PGFN 14.402/2020[8] – viabilizando assim a adesão do contribuinte ao Edital de transação PGDAU 2/2024.
Chegou a ser destacado no inteiro teor do acórdão que, “Na ‘consulta de negociação’ que instruiu as informações, a autoridade coatora não esclareceu por que a ‘data da rescisão’ é 05.01.2024” (AMS 1014711-52.2024.4.01.3600, DESEMBARGADOR FEDERAL NOVELY VILANOVA DA SILVA REIS, TRF1 – OITAVA TURMA, PJe 16/05/2025 – grifos editados), o que parece sugerir que considerar a data da rescisão “formal” como o termo inicial da sanção da quarentena seria uma subversão do mecanismo punitivo previsto no art. 4º, § 4º, da Lei 13.988/2020.
Em qualquer um desses cenários, a necessidade de recurso ao Poder Judiciário para se ter acesso ao mecanismo do acordo de transação pode gerar gargalos importantes de litígios, haja vista o elevado grau de interesse dos contribuintes em recuperarem sua conformidade fiscal por meio do aproveitamento de condições mais favoráveis. Nesse contexto, fica a dúvida sobre se é possível evitar esses litígios, e como.
Uma primeira resposta pode ser dada pelos atos normativos vigentes. Quanto à questão do respeito ao prazo nonagesimal para remessa dos débitos à inscrição em dívida ativa, a Portaria PGFN 33/2018 (art. 3º, § 3º) e a Portaria MF 447/2018 (art. 2º, § 2º) são uniformes em reconhecer que o termo inicial do prazo corresponde à data da “ocorrência das hipóteses de rescisão previstas na lei de regência do parcelamento”, ou da “rescisão definitiva”.
Em um segundo plano, dada a clareza dos referidos dispositivos, parece adequado recorrer aos mecanismos administrativos, como a abertura de processos junto à Receita, via e-CAC, e a formulação de requerimentos no Sispar, junto à PGFN, com vistas a remediar, em cada uma dessas instâncias, as situações acima relatadas, que impedem o contribuinte de acessar os acordos de transação.
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De forma específica em relação à questão do respeito ao prazo nonagesimal para inscrição dos débitos em dívida ativa, parece interessante fomentar a promoção de acordos de transação junto à Receita Federal em relação a débitos que não estejam necessariamente inseridos em um litígio fiscal.
Com efeito, a própria ideia de transação remete a uma mentalidade autocompositiva em que se visa, mais propriamente, a prevenir litígios do que a encerrá-los, de modo que iniciativas que abarcassem a possibilidade de transação em créditos tributários não impugnados seria bem-vinda como acréscimo aos bem sucedidos editais de transação no âmbito do Programa Litígio Zero.
Por fim, merece relevo a visão, já referida e compartilhada por diferentes órgãos do TRF1, de que os acordos de transação não se tratam de um mecanismo unicamente a serviço da administração tributária, mas também dos contribuintes. A promoção do diálogo e do entendimento mútuo das partes envolvidas, com idênticos graus de autonomia, participação e consideração recíproca nos acordos de transação parece ser decisiva e muito desejável para os mecanismos de autocomposição funcionem da forma esperada no sistema tributário brasileiro.
[1] Regulamenta a transação individual e transação por edital segundo o grau de recuperabilidade da dívida.
[2] Institui o Programa de Transação Integral destinado à redução do contencioso tributário de alto impacto
[3] Com efeito, a cada ano desde 2020, a PGFN tem sido mais e mais bem sucedida na arrecadação de créditos de difícil recuperação. Segundo informações fornecidas pela própria Procuradoria, em 2024, o montante de créditos recuperados atingiu montante superior a R$ 61 bilhões, caracterizando um aumento de mais de 20% em relação a 2023 (disponível em: <https://www.gov.br/pgfn/pt-br/assuntos/noticias/2025/pgfn-recuperou-mais-de-r-61-bilhoes-em-2024-para-a-uniao>).
[4] “Art. 2º Dentro de 90 (noventa) dias da data em que se tornarem exigíveis, os débitos de natureza tributária ou não tributária devem ser encaminhados pela RFB à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), para fins de controle de legalidade e inscrição em Dívida Ativa da União, nos termos do art. 39, § 1º, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1946, e do art. 22 do Decreto-Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967.”
[5] “Art. 3º Dentro de 90 (noventa) dias da data em que se tornarem findos os processos ou outros expedientes administrativos destinados à constituição definitiva de débitos de natureza tributária ou não tributária, os órgãos de origem são obrigados a encaminhá-los à respectiva unidade descentralizada da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, para fins de controle de legalidade e inscrição em dívida ativa da União, nos termos do art. 39, § 1º, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1946, e do art. 22 do Decreto-Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967”.
[6] Art. 14-B, I, da Lei 10.522/2002, acrescido pela Lei nº 11.491/2009 e regulamentado pelo art. 18, I, da IN/SRF 2.063/2022.
[7] No mesmo sentido: “O descumprimento do prazo regulamentar pela Receita Federal do Brasil (RFB) configura afronta ao princípio da duração razoável do processo e pode prejudicar o contribuinte na adesão a programas de transação tributária” (REOMS 1040014-95.2024.4.01.3300, DESEMBARGADOR FEDERAL ROBERTO CARVALHO VELOSO, TRF1 – DÉCIMA-TERCEIRA TURMA, PJe 25/03/2025).
[8] A referida Portaria instituiu a modalidade de Transação Excepcional em função dos efeitos a pandemia causada pelo Coronavírus (Covid-19).