Foi noticiado que o governo federal estuda medida judicial contra o Decreto Legislativo do Congresso Nacional que susta o Decreto 12.466, de 22 de maio de 2025 (atualmente revogado), o Decreto 12.467, de 23 de maio de 2024 (atualmente revogado), e o Decreto 12.499, de 11 de junho de 2025.
Os aludidos decretos presidenciais promoveram o aumento de alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) para diversos setores da economia, com o intuito de promover o aumento de arrecadação para garantir a sustentabilidade fiscal e impedir um maior contingenciamento de despesas públicas.
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O principal argumento de inconstitucionalidade seria o fato de o Decreto Legislativo não apontar compensações para suprir a perda de receitas públicas pelo aumento de alíquotas do IOF. Tal argumento embasa-se, por óbvio, no disposto no art. 113 do ADCT da Constituição de 1988.
Essas breves reflexões buscam responder o seguinte: o art. 113 do ADCT da Constituição macula a validade ou a eficácia do PDL de sustação do aumento de alíquotas do IOF?
É bom que se diga que o raciocínio e a conclusão deste articulista não refletem a opinião da instituição da qual faz profissionalmente parte, mas sim apenas a sua concepção acadêmica e pessoal.
Pois bem. O art. 113 do ADCT da Constituição estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.
O que é proposição legislativa? O art. 59 da Constituição estabelece um rol de normas compreendidas dentro do processo legislativo. Pela sistematicidade da Emenda Constitucional 95, de 2016, a ideia de proposição legislativa não seria todo e qualquer ato normativo descrito no art. 59 da Constituição, mas sim apenas aqueles que criem obrigações ou reconheçam direitos com impacto orçamentário.
Em essência, somente podem atingir essas finalidades leis (complementares, ordinárias e delegadas), medidas provisórias ou emendas constitucionais. Aliás, esse é o raciocínio do Supremo Tribunal Federal ao afirmar que a emenda constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesas ou concedam benefícios fiscais (ADI 5.816/RO, Rel. Min. Alexandre de Moraes) ou que o artigo traz como requisito a apresentação do impacto orçamentário junto com o projeto de lei ou emenda constitucional com o intuito de fomentar o debate legislativo (ADPF 662/DF-MC, Rel. Min. Gilmar Mendes).
Os demais atos normativos previstos no art. 59 da Constituição não causam impacto orçamentário, por buscarem apenas o exercício de competências constitucionais interna corporis ou de execução de atividades administrativo-políticas com relevância constitucional.
Esse, aliás, é o próprio desenho constitucional estabelecido para o Decreto Legislativo, por se tratar de produto normativo de competência exclusiva do Congresso Nacional, nos termos do art. 49 da Constituição.
Porém, é verdade que o Decreto Legislativo pode criar obrigações com impactos orçamentários potenciais ou concretos, quando fixam subsídios de autoridades da república ou aprovam tratados internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.
Com isso, em casos específicos, o Decreto Legislativo pode ser objeto de incidência do art. 113 do ADCT, quando no exercício das competências expressas no art. 49, incs. I, VII e VIII, da Constituição, por serem situações que criam obrigações ou reconheçam direitos com impactos orçamentários.
O art. 113 do ADCT não é, portanto, aplicável ao caso do Decreto Legislativo que susta os decretos presidenciais de aumento de alíquotas de IOF, porque o referido dispositivo constitucional não se aplica no exercício de competência congressual de suspensão de ato normativo do Poder Executivo que exorbite sua competência normativa.
Isso seria suficiente para demonstrar a inaplicabilidade do art. 113 do ADCT ao caso. Contudo, para deixar claro, avança-se na análise integral de seu texto.
Continua o constituinte derivado reformador, a proposição legislativa deve ser acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, quando criar ou alterar despesa obrigatória ou renúncia de receita.
Não se trata de previsão normativa nova no ordenamento brasileiro. Em realidade, os arts. 14 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal já estabeleciam essa mesma necessidade de acompanhamento de estimativas de impacto orçamentário-financeiro. Tais previsões legais, com a Emenda Constitucional 95, de 2016, foram apenas constitucionalizadas, de maneira que entre elas há uma correlação interpretativa.
Segundo o próprio STF, o art. 113 o ADCT foi elaborado pelo constituinte derivado para garantir a sustentabilidade financeira proporcionada pela mensuração orçamentária dos impactos gerados pela concessão de benefícios, sendo um instrumento de gestão financeira que permite projetar, estimar, quantificar e avaliar os efeitos de eventuais criações de despesas ou alterações de receitas existentes (ADI 6.102/RR, Rel. Min. Rosa Weber). Ou seja, os mesmos objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
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O âmbito de abrangência do art. 113 do ADCT é apenas a criação de despesas obrigatórias e a renúncia de receitas. Aparentemente, o argumento de sua aplicabilidade seria em razão de o Decreto Legislativo renunciar receita decorrente do aumento de alíquotas do IOF para diversos setores da economia.
Renúncia de receita é a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária, consistente em anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado (art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal).
Ora, a sustação dos decretos presidenciais relativos ao aumento de alíquotas do IOF não acarreta renúncia de receita, pois o Decreto Legislativo não está concedendo nenhum benefício ou incentivo fiscal que confira tratamento diferenciado a setores da economia brasileira.
Em realidade, o Decreto Legislativo apenas está restaurando a ordem jurídica anteriormente vigente a respeito do quadro de alíquotas do IOF aplicáveis antes dos decretos presidenciais serem sustados.
Além disso, há de se acrescentar que, dentro de uma lógica sistêmica, a ratio do art. 14, § 3º, inc. I, da Lei de Responsabilidade Fiscal seria inteiramente aplicável. Por esse dispositivo, a alteração de alíquota do IOF não é considerada renúncia de receita, por se tratar de imposto de cunho não arrecadatório para fazer reserva financeira frente às despesas governamentais, mas sim por ter caráter de imposto extrafiscal ou regulatório para (des)incentivar condutas na vida socioeconômica brasileira.
Quer-se dizer: não só inexiste renúncia de receita por conta do próprio significado da expressão em si pela lógica do ordenamento jurídico, como também as alterações de alíquota do IOF não podem ser inseridas nesse conceito, por expressa decisão política (art. 14, § 3º, inc. I, da Lei de Responsabilidade Fiscal).
Com isso, pode-se responder que o art. 113 do ADCT não macula a validade ou a eficácia do PDL de sustação do aumento do IOF, uma vez que o âmbito de abrangência do dispositivo constitucional não se aplica às hipóteses de sustação de poder normativo do Poder Executivo pelo Congresso Nacional e por não se tratar de cenário de renúncia de receita, inclusive por expressa decisão política de afastar a sua incidência ao IOF.
Ou seja, não existe razão jurídica para afastar a decisão do Congresso Nacional de sustar o aumento de alíquotas do IOF para diversos setores da economia através de decreto presidencial, porquanto o respeito ao princípio da legalidade tributária é imperativo nesse caso.