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Exatamente na semana de comemorações de duas décadas de sua existência, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) aprovou, no último dia 10 de junho, recomendação que estabelece diretrizes para a identificação e condução de processos estruturais, a representar importante passo rumo à institucionalização dessa modalidade processual.

O documento vinha sendo gestado com especial atenção e dedicação por diversos estudiosos da matéria, notadamente durante o Fórum Nacional de Ações Coletivas (Fonacol)[1], a partir de oficina ocorrida em maio de 2025. O texto foi aprovado, ainda, em meio às discussões do Projeto de Lei 3/2025, que pretende regulamentar a temática no país.

Como ressaltado em reportagem do próprio CNJ, “a edição de uma recomendação pelo CNJ leva em consideração o aumento no número desse tipo de processo no Supremo Tribunal Federal (STF) e nas demais instâncias do Poder Judiciário” e advém de preocupações manifestadas pelo próprio STF, por meio do Núcleo de Processos Estruturais e Complexos (NUPEC), unidade integrante da presidência da Corte.[2]

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Nas palavras do ministro Luís Roberto Barroso, ao presidir a sessão do Conselho Nacional de Justiça que aprovou a resolução, “há uma novidade no cenário jurídico brasileiro, que são os processos estruturais, aqueles que já não se destinam apenas à produção de uma sentença encerrando a atuação do Poder Judiciário”.[3] 

O chamado processo estrutural vem se consolidando no Brasil como uma resposta jurisdicional a situações de violação persistente, massiva e estrutural de direitos fundamentais. É um modelo que tem suas raízes em experiências internacionais, como nos Estados Unidos, onde a jurisdição passou a atuar como agente de relevantes reformas, especialmente nas áreas de saúde pública, educação, execução penal e sistema penitenciário.

Entre nós, o conceito está igualmente vinculado aos três eixos centrais na efetivação dos direitos fundamentais: prevenção, reparação e fomento, em geral relacionados à atuação deficiente de instituições públicas ou à omissão do Estado em garantir políticas públicas essenciais. São processos que, pelo grau de complexidade da matéria, demandam soluções também complexas, que podem inclusive desafiar a ortodoxia processual, bem como visões tradicionais sobre o papel do Poder Judiciário na sociedade.[4] 

No Supremo Tribunal Federal, o primeiro litígio reconhecidamente estrutural chegou à Corte em 2015, associado à noção de estado de coisas inconstitucional, por meio da ADPF 347, que trata da omissão do Estado brasileiro em relação ao sistema penitenciário nacional.[5] 

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Atualmente, de acordo com dados do NUPEC, há doze processos classificados como estruturais em tramitação no STF. Exemplos de processos dessa natureza são a ADPF 635, de relatoria do ministro Edson Fachin, relativa a falhas estruturais na política de segurança pública do estado do Rio de Janeiro e à redução da letalidade policial, bem como as ADPFs 743 e 746, de relatoria do ministro Flávio Dino, que trata da omissão da União e dos estados no combate a incêndios na Amazônia e no Pantanal.[6]  Também, é o caso da ADPF 976, de relatoria do ministro Alexandre de Moraes, que trata da situação de pessoas em situação de rua no Brasil.

Há, ainda, processos em tramitação no Supremo Tribunal Federal que, mesmo que não tenham formalmente tido sua natureza estrutural reconhecida em decisão judicial, apresentam características que os autorizam a igualmente serem classificados como tanto.  

É o caso, por exemplo, da Pet 13.157, de relatoria do ministro presidente, pela qual a Corte homologou acordo histórico e inédito para reparação dos danos causados pelo rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG). A repactuação conduziu à resolução de situação complexa, com o envolvimento de múltiplos atores e diversas demandas judiciais, com demanda de mudanças institucionais, sociais, ambientais e jurídicas profundas para garantir a reparação adequada e efetiva às vítimas, ao meio ambiente e à sociedade.

Para tanto, o acordo homologado prevê, ainda, o monitoramento judicial de sua implementação, inclusive com vistas a evitar que situações semelhantes voltem a ocorrer. O processo possui, sem dúvida, os elementos considerados típicos de um litígio estrutural.

Nesse contexto, a recomendação do CNJ traz consideráveis avanços no sentido de garantir maior institucionalização do novo instituto jurídico. De pronto, a clara definição dos critérios para identificação de processos estruturais é medida inicial relevante a conferir maior segurança jurídica e a fortalecer a necessária coesão institucional.

A recomendação do CNJ destaca sete elementos característicos desse tipo de litígio:

multipolaridade das partes;
impacto social;
prospectividade, em razão do potencial objetivo de prevenção de violações futuras;
natureza incrementada e duradoura das intervenções judiciais necessárias;
complexidade do objeto litigioso; e
existência de situação grave de contínua e permanente irregularidade, por ação ou omissão[7].

A leitura do texto parece indicar não se tratar de rol exaustivo, mas sim, exemplificativo, a auxiliar a identificação de um litígio com elementos estruturais.

Nos últimos anos, tanto o STF quanto os demais tribunais superiores vêm adotando modelos de cooperação, planos de ação, comitês técnicos e mediações processuais, de forma a reforçar o protagonismo judicial em pactuações interinstitucionais.

A nova recomendação indica também estar atenta a este fato e preconiza a cooperação interinstitucional, bem como a atuação em rede – inclusive com incentivo à formação de órgãos interdisciplinares, principalmente, para o acompanhamento das medidas judiciais, com a participação de equipes técnicas dos temas tratados.[8]

A preocupação com transparência e accountability também é disciplinada. É previsto, para tanto, que tribunais disponibilizem relatórios e atualizações acerca dos processos estruturais, inclusive em seus portais eletrônicos.[9]

Por se cuidar, justamente, de uma recomendação, o texto orienta os magistrados a tomar determinadas medidas pertinentes ao identificar um processo de cunho estrutural.[10] Indica, para tanto, a adoção de uma possível ampliação do contraditório, a fim de colher maior quantidade de informações disponíveis, bem como criar oportunidade de diálogo entre os atores envolvidos na ação. O objetivo é incentivar a celebração de acordo entre as partes, na toada do fomento ao consensualismo como forma eficiente de solução de conflitos.

É certo, entretanto, que, para que seja efetiva, a implementação da resolução aprovada pelo Conselho Nacional de Justiça precisa lidar com certos desafios.

De pronto, mencione-se o fato de que o processo estrutural rompe com a lógica tradicional do processo centrado em litígios bipolares, focados em decisões de caráter meramente declaratório ou condenatório. Nessa perspectiva, é fato que ainda há muitos profissionais do Direito, incluindo magistrados, ainda não familiarizados com essa nova dinâmica, o que pode gerar resistência na sua aplicação.

Daí decorre a importância do fortalecimento da difusão de informação e eventuais novas recomendações sobre o novo instituto, que inclui a capacitação de juízes e servidores para que possam atuar de forma eficaz na condução de processos que exigem gestão de múltiplos atores, compreensão de dados técnicos, coordenação institucional e monitoramento de sua implementação.

Além disso, considerando que os litígios estruturais são prospectivos e seus efeitos prolongam-se no tempo, estes demandam contínuo acompanhamento e valoração dos resultados. É preciso munir os tribunais de estrutura e de conhecimento para a concretização do monitoramento, inclusive com investimento em equipes multidisciplinares e em estruturas permanentes de apoio técnico e administrativo.

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Ademais, a efetividade da resolução dependerá de real cooperação entre diversos órgãos e esferas públicas envolvidas, o que exige vontade e comprometimento com o processo estrutural e abertura ao diálogo e à construção de consensos.

Profissionais com experiência na formulação, gestão, execução e monitoramento de políticas públicas deverão ser envolvidos tanto no sistema público como também na advocacia, trazendo novos desafios aos advogados e atores privados que sejam envolvidos em litígios dessa natureza.

A institucionalização do processo estrutural pelo CNJ representa um importante marco na consolidação de uma jurisdição capaz de enfrentar violações complexas de maneira cooperativa e duradoura. É um passo promissor, mas requer compromisso político, institucional e cultural para que o processo estrutural deixe de ser uma exceção alternativa e passe a cada vez mais ser compreendido como ferramenta para a consolidação de uma justiça comprometida com a equidade, transformação social e concretização do Estado Democrático de Direito.