{"id":9938,"date":"2025-04-02T11:09:58","date_gmt":"2025-04-02T14:09:58","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/04\/02\/proporcionalidade-a-populacao-como-a-ado-38-sera-cumprida\/"},"modified":"2025-04-02T11:09:58","modified_gmt":"2025-04-02T14:09:58","slug":"proporcionalidade-a-populacao-como-a-ado-38-sera-cumprida","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/04\/02\/proporcionalidade-a-populacao-como-a-ado-38-sera-cumprida\/","title":{"rendered":"Proporcionalidade \u00e0 popula\u00e7\u00e3o: Como a ADO 38 ser\u00e1 cumprida?"},"content":{"rendered":"

Na ADO 38<\/a>, o STF<\/a> julgou procedente o pedido para declarar a mora do Congresso Nacional<\/a> quanto \u00e0 edi\u00e7\u00e3o da Lei Complementar prevista na segunda parte do \u00a71\u00ba do artigo 45 da CF: \u201cO n\u00famero total de Deputados, bem como a representa\u00e7\u00e3o por Estado e pelo Distrito Federal, ser\u00e1 estabelecido por lei complementar, proporcionalmente \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, procedendo-se aos ajustes necess\u00e1rios, no ano anterior \u00e0s elei\u00e7\u00f5es, para que nenhuma daquelas unidades da Federa\u00e7\u00e3o tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados\u201d.<\/p>\n

A \u00faltima lei disciplinando o assunto foi a LC 78\/1993<\/a>, que fixou em 513 o n\u00famero de deputados federais. A partir desse n\u00famero, o TSE<\/a> procede aos c\u00e1lculos da representa\u00e7\u00e3o proporcional \u00e0 popula\u00e7\u00e3o dos estados e do DF, conforme a atualiza\u00e7\u00e3o estat\u00edstica demogr\u00e1fica das unidades da federa\u00e7\u00e3o fornecida pelo IBGE. Entretanto, desde 1993, os n\u00fameros da representa\u00e7\u00e3o n\u00e3o s\u00e3o atualizados como determina o texto constitucional.<\/p>\n

Os \u201cajustes necess\u00e1rios\u201d referidos na CF serviriam para garantir uma composi\u00e7\u00e3o adequada aos volumes populacionais das unidades representadas e para evitar uma despropor\u00e7\u00e3o geogr\u00e1fica entre votos e assentos no parlamento. Trata-se da eterna discuss\u00e3o sobre o peso que cada Estado-membro (e o DF) deve ter na C\u00e2mara dos Deputados<\/a>.<\/p>\n

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Isso vem sendo debatido desde a constituinte de 1980, culminando na previs\u00e3o do artigo 28, \u00a7 1\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o de 1891<\/a>, pelo qual o n\u00famero de deputados seria fixado por lei em propor\u00e7\u00e3o n\u00e3o excedente a 1 por 70 mil habitantes, n\u00e3o devendo esse n\u00famero ser inferior a quatro por estado.[1]<\/a><\/p>\n

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Como o constituinte de 1988 tamb\u00e9m fixou balizas constitucionais de no m\u00ednimo 8 e no m\u00e1ximo 70 deputados, torna-se matematicamente imposs\u00edvel que a distribui\u00e7\u00e3o dos assentos cumpra a proporcionalidade \u00e0 popula\u00e7\u00e3o. Com isso, estados menos populosos s\u00e3o super-representados, ao passo que estados mais populosos, sobretudo S\u00e3o Paulo, s\u00e3o subrepresentados.<\/p>\n

Essa op\u00e7\u00e3o costuma ser justificada por reclamos de equil\u00edbrio federativo, por mais que, a rigor, esse papel seja do Senado. Costuma-se repetir que uma bancada muito pequena n\u00e3o ter\u00e1 condi\u00e7\u00f5es de defender os interesses regionais.<\/p>\n

Em 2013, o TSE chegou a aprovar a Resolu\u00e7\u00e3o 23.389, de 9 de abril<\/a>, para dispor sobre o n\u00famero de membros da C\u00e2mara dos Deputados e das Assembleias e C\u00e2maras Legislativas para as elei\u00e7\u00f5es de 2014. Ocorre que a CF \u00e9 muito clara no ponto: a mat\u00e9ria foi reservada \u00e0 lei complementar, n\u00e3o sendo pass\u00edvel de delega\u00e7\u00e3o ou suscet\u00edvel ao poder normativo do TSE.<\/p>\n

Por isso, tal resolu\u00e7\u00e3o foi declarada inconstitucional na ADI 5028<\/a>. Na ocasi\u00e3o, o ministro relator Gilmar Mendes<\/a> chegou a registrar que: \u201cCompete ao legislador complementar definir, dentre as possibilidades existentes, o crit\u00e9rio de distribui\u00e7\u00e3o do n\u00famero de Deputados dos Estados e do Distrito Federal, proporcionalmente \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, observados os demais par\u00e2metros constitucionais. De todo invi\u00e1vel transferir a escolha de tal crit\u00e9rio, que necessariamente envolve ju\u00edzo de valor, ao Tribunal Superior Eleitoral ou a outro \u00f3rg\u00e3o.\u201d<\/p>\n

Reconhecendo que a Resolu\u00e7\u00e3o 23.389\/2013 do TSE tinha implicado usurpa\u00e7\u00e3o da compet\u00eancia legislativa reservada \u00e0 LC, ainda avan\u00e7ou para afirmar que \u201ca ren\u00fancia do legislador complementar ao exerc\u00edcio da sua compet\u00eancia exclusiva n\u00e3o legitima o preenchimento da lacuna legislativa por \u00f3rg\u00e3o diverso\u201d.<\/p>\n

Entretanto, curiosamente, por ocasi\u00e3o da ADO 38, o STF fixou o prazo at\u00e9 30 de junho de 2025 para que seja sanada a omiss\u00e3o, por\u00e9m \u201c[e]m persistindo a mora legislativa, caber\u00e1 ao Tribunal Superior Eleitoral, at\u00e9 1\u00ba de outubro de 2025, determinar o n\u00famero de deputados federais de cada Estado e do Distrito Federal para a legislatura que se iniciar\u00e1 em 2027, bem como o consequente n\u00famero de deputados estaduais e distritais (CF, arts. 27, caput, e 32, \u00a73\u00ba), observado o piso e o teto constitucional por circunscri\u00e7\u00e3o e o n\u00famero total de parlamentares previsto na LC n\u00ba 78\/1993, valendo-se, para tanto, dos dados demogr\u00e1ficos coletados pelo IBGE no Censo 2022 e da metodologia utilizada por ocasi\u00e3o da edi\u00e7\u00e3o da Resolu\u00e7\u00e3o-TSE 23.389\/2013\u201d.<\/p>\n

Ou seja, contrariou a premissa anterior da pr\u00f3pria Corte no sentido de que a mora legislativa n\u00e3o legitimaria a atua\u00e7\u00e3o do TSE.<\/p>\n

Como o prazo dado se encerra nesse primeiro semestre de 2025, devem ser discutidas algumas propostas para cumprir a determina\u00e7\u00e3o da ADO 38, como o PLP 148\/2023<\/a>, de autoria do deputado Rafael Pezenti (MDB-SC). A proposta procede ao ajuste das bancadas estaduais, mantendo o n\u00famero total de 513 deputados previsto na LC 78\/1993.<\/p>\n

O referido PLP se limita a readequar os n\u00fameros conforme o Censo 2022, o que afeta 14 estados. Perderiam assentos: RJ (4), RS (2), PI (2), PB (2), BA (2), PE (1), e AL (1). Ganhariam assentos: SC (4), PA (4), AM (2), CE (2), GO (1), MG (1), e MT (1).<\/p>\n

J\u00e1 o PLP 205\/2024<\/a>, apresentado pelo deputado Aureo Ribeiro (Solidariedade-RJ) prop\u00f5e uma solu\u00e7\u00e3o gradual, em que os ajustes ficam limitados \u00e0 diminui\u00e7\u00e3o de, no m\u00e1ximo, uma vaga por unidade federativa. Por\u00e9m, nessa proposta legislativa a distribui\u00e7\u00e3o demogr\u00e1fica (determinada constitucionalmente) \u00e9 claramente desconsiderada. Toda lei que quebre a l\u00f3gica da proporcionalidade ser\u00e1 inconstitucional.<\/p>\n

Mais alternativas para impedir que unidades percam representa\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m est\u00e3o no radar.<\/p>\n

Logo em sua primeira semana como presidente da C\u00e2mara dos Deputados, o deputado Hugo Motta<\/a> (Republicanos-PB) anunciou<\/a> que pretende trabalhar com o STF o aumento do n\u00famero de deputados de 513 para 527 (mais 14 assentos). Nos sistemas oficiais, ainda n\u00e3o foi protocolizado o texto correspondente. Ainda assim, essa proposta merece um coment\u00e1rio.<\/p>\n

Adicionar 14 deputados \u00e0 C\u00e2mara dos Deputados, em lugar de considerar a distribui\u00e7\u00e3o demogr\u00e1fica do pa\u00eds, n\u00e3o parece uma possibilidade apropriada para o cumprimento da decis\u00e3o da ADO 38. Al\u00e9m de tecnicamente imprecisa, o caminho perpetua a desproporcionalidade entre os estados no que diz respeito \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, em situa\u00e7\u00e3o que persiste inconstitucional, implica aumento de custos para o Congresso Nacional e acarreta um efeito cascata, impactando diretamente o tamanho dos legislativos locais.<\/p>\n

Como sabido, o n\u00famero de deputados na Assembleia Legislativa e na C\u00e2mara Legislativa do DF corresponder\u00e1 ao triplo da representa\u00e7\u00e3o do estado (e do DF) na C\u00e2mara dos Deputados e, atingido o n\u00famero de 36, ser\u00e1 acrescido de tantos quantos forem os deputados federais acima de 12 (artigo 27, caput, e artigo 32, \u00a7 3\u00ba, da CF).<\/p>\n

Ao criar mais despesas, a proposta tamb\u00e9m descumpre a imposi\u00e7\u00e3o de responsabilidade fiscal dirigida precisamente ao Congresso Nacional por ocasi\u00e3o do julgamento da ADI 7633-MC-Ref<\/a>, quando o STF determinou que \u201co controle do crescimento das despesas faz parte do devido processo legislativo\u201d (p\u00e1gina 13). A Corte entendeu que a manuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio fiscal e a compatibiliza\u00e7\u00e3o das leis com a sustentabilidade das contas p\u00fablicas \u00e9 um imperativo constitucional desde o advento do artigo 113 do ADCT, inclu\u00eddo pela EC 95\/2016.<\/p>\n

Al\u00e9m disso, n\u00e3o custa recordar que o crescimento desmedido \u00e9 uma das causas de mau funcionamento dos parlamentos. Nos \u00faltimos anos, diversos pa\u00edses implementaram a redu\u00e7\u00e3o de tamanho, n\u00e3o o aumento. Por exemplo, em 2020, a It\u00e1lia<\/a> aprovou uma reforma constitucional que reduziu o n\u00famero de assentos da C\u00e2mara dos Deputados de 630 para 400, e do Senado de 315 para 200. A mudan\u00e7a foi um esfor\u00e7o para reduzir custos e tornar as Casas Legislativas mais eficientes.<\/p>\n

No Reino Unido<\/a>, tamb\u00e9m h\u00e1 proposta em discuss\u00e3o, al\u00e9m de ter sido adotado o House of Lords Act 1999<\/a>, que removeu os membros heredit\u00e1rios, permitindo apenas 92 deles por um per\u00edodo de transi\u00e7\u00e3o. Com isso, o n\u00famero de membros da House of Lords passou de 1.330 para 669. Na Fran\u00e7a<\/a>, tamb\u00e9m j\u00e1 se discutiu a redu\u00e7\u00e3o do parlamento.<\/p>\n

Outro ponto a se chamar aten\u00e7\u00e3o na discuss\u00e3o diz respeito \u00e0 forma de calcular a proporcionalidade para fixar o n\u00famero de assentos por bancada. No PLP 148\/2023, primeiro dividiu-se a popula\u00e7\u00e3o brasileira (203.062.512) pelo n\u00famero de vagas (513), obtendo o Quociente Populacional Nacional (QPN) de 395.833,35.<\/p>\n

Na sequ\u00eancia, divide-se a popula\u00e7\u00e3o de cada estado pelo QPN, obteve-se o Quociente Populacional Estadual (QPE) de cada um dos estados-membros e DF. Os que obtiveram n\u00famero inferior (AC, AP, DF, MS, RO, RR, SE e TO), foram ajustados para 8 (em cumprimento ao artigo 45, \u00a7 1\u00ba, da CF); e SP teve seu QPE reduzido de 112 para 70 (ou seja, a rigor, a bancada paulista deveria contar com 112 deputados federais para que houvesse rigorosa proporcionalidade populacional matem\u00e1tica).<\/p>\n

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A distribui\u00e7\u00e3o inicial totalizou 502 vagas, com uma sobra de 11 vagas, a serem distribu\u00eddas conforme as maiores m\u00e9dias (m\u00e9todo D\u2019Hondt). Para isso, procedeu-se a 11 c\u00e1lculos sucessivos, considerando para cada estado, a popula\u00e7\u00e3o correspondente dividida pelo n\u00famero de cadeiras inicial mais 1, exclu\u00eddos os entes situados nos extremos m\u00ednimo (8) e no m\u00e1ximo (70).<\/p>\n

Essa forma de c\u00e1lculo da proporcionalidade, entretanto, n\u00e3o \u00e9 a \u00fanica para o cumprimento do artigo 45, \u00a7 1\u00ba, da CF. Existem m\u00e9todos variantes para a reparti\u00e7\u00e3o dos assentos, como as f\u00f3rmulas Saint-Lag\u00fce (que obt\u00e9m mais proporcionalidade que o m\u00e9todo D\u2019Hondt), Imperiali, Huntington, etc.<\/p>\n

E mais. J\u00e1 que \u00e9 para discutir o assunto, n\u00e3o custa recordar as solu\u00e7\u00f5es constitucionais passadas, que j\u00e1 fixaram a propor\u00e7\u00e3o exata a ser respeitada, como o artigo 58 da Constitui\u00e7\u00e3o de 1946<\/a>, pelo qual o n\u00famero de deputados seria fixado por lei, em propor\u00e7\u00e3o que n\u00e3o excedesse 1 para cada 150 mil habitantes at\u00e9 20 deputados, e al\u00e9m desse limite, 1 para cada 250 mil habitantes.<\/p>\n

Depois, a EC 17\/1965 alterou a reda\u00e7\u00e3o, de forma que o n\u00famero de deputados federais de cada unidade n\u00e3o poderia exceder 1 para cada 300 mil habitantes, at\u00e9 serem 25 deputados; o 26\u00ba e os seguintes precisariam corresponder a 1 para cada 500 mil habitantes.<\/p>\n

Na Constitui\u00e7\u00e3o de 1967<\/a>, artigo 41, a l\u00f3gica foi mantida, com o ajuste de propor\u00e7\u00e3o, a partir do 26\u00ba deputado, de 1 para cada milh\u00e3o de habitantes.<\/p>\n

A aritm\u00e9tica distorcendo a estrita proporcionalidade \u00e0 popula\u00e7\u00e3o foi inaugurada com a EC 1\/1969<\/a>, cujo artigo 39 determinou a ado\u00e7\u00e3o dos seguintes crit\u00e9rios para fixar o n\u00famero de deputados por estado:<\/p>\n

at\u00e9 100 mil eleitores, 3 deputados;
\nde 100 mil a 3 milh\u00f5es de eleitores, mais 1 deputado para cada grupo de 100 mil ou fra\u00e7\u00e3o superior a 50 mil;
\nde 3 milh\u00f5es e um a 6 milh\u00f5es de eleitores, mais 1 deputado para cada grupo de 300 mil ou fra\u00e7\u00e3o superior a 150 mil; e
\nal\u00e9m de 6 milh\u00f5es de eleitores, mais 1 deputados para cada grupo de 500 mil ou fra\u00e7\u00e3o superior a 250 mil.<\/p>\n

Um dos problemas de todas essas solu\u00e7\u00f5es \u00e9 o crescente agigantamento dos parlamentos no plano federal e subnacional. Entretanto, a t\u00e9cnica legislativa de faixas populacionais pode resultar interessante. Inclusive, foi assim que se resolveu a controv\u00e9rsia em rela\u00e7\u00e3o ao tamanho das C\u00e2maras Municipais, quando do julgamento do RE 197.917<\/a> (caso Mira Estrela), quando o STF entendeu que o artigo 29, inciso IV, da CF, ao exigir que o n\u00famero de vereadores fosse proporcional \u00e0 popula\u00e7\u00e3o do munic\u00edpio, condicionou a autonomia municipal \u00e0 observ\u00e2ncia de tais par\u00e2metros constitucionais, exigindo um c\u00e1lculo aritm\u00e9tico que considerasse a popula\u00e7\u00e3o real do munic\u00edpio para fixar de forma objetiva seu n\u00famero de vereadores.<\/p>\n

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Depois, como sabido, acabou sendo aprovada a EC 58\/2009, que conferiu a atual reda\u00e7\u00e3o do artigo 29, inciso IV, da CF, passando de 3 faixas para 24 faixas populacionais, estabelecendo um n\u00famero exato de vereadores, \u00edmpar, para facilitar a delibera\u00e7\u00e3o, eliminando o problema que existia de munic\u00edpios pequenos com uma C\u00e2mara Municipal incompat\u00edvel com sua receita e suas necessidades.<\/p>\n

Ent\u00e3o, fica aqui a sugest\u00e3o para o deslinde da quest\u00e3o: ou se aprova o PLP 148\/2023, nos seus exatos termos, ou se aprova uma EC para alterar logo o artigo 45, \u00a7 1\u00ba, da CF, adotando uma t\u00e9cnica an\u00e1loga \u00e0 do artigo 29, inciso IV. A despropor\u00e7\u00e3o atual, notadamente a super-representa\u00e7\u00e3o de regi\u00f5es menos desenvolvidas, \u00e9 preciso que se diga, produz um tipo de \u201cmaioria parlamentar\u201d superior \u00e0 que efetivamente resulta das urnas.<\/p>\n

[1]<\/a> \u00c0 \u00e9poca, Epit\u00e1cio Pessoa liderou o debate parlamentar como trecho c\u00e9lebre: \u201cSenhores, se os Estados, no Governo Federal, s\u00e3o os mesmos vis-\u00e0-vis da Uni\u00e3o, se todos eles t\u00eam uma economia \u00e0 parte, t\u00eam autonomia e independ\u00eancia tanto quanto poss\u00edvel, Estados que s\u00e3o, t\u00eam os mesmos direitos e devem gozar das mesmas prerrogativas, n\u00e3o posso conceber como se conceda a quatro ou seis Estados apenas o direito de s\u00f3 eles decidirem de assuntos que se referem a todos os outros tamb\u00e9m, de s\u00f3 eles gerirem interesses de toda a Uni\u00e3o; n\u00e3o compreendo como quatro ou seis Estados apenas, que, por mera casualidade, foram ocupar, no tempo do Imp\u00e9rio, regi\u00f5es mais povoadas ou mais vastas, ou que, por favores do Governo, hajam sido alimentados por uma corrente migrat\u00f3ria mais caudalosa, tenham o direito exclusivo de decidirem naquilo que diz igualmente respeito aos interesses de 15 ou 17 outros Estados.\u201d (PESSOA, Epit\u00e1cio. Discursos parlamentares. Perfis parlamentares 7. Bras\u00edlia: C\u00e2mara dos Deputados, 1978, p. 74).<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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