{"id":9197,"date":"2025-02-25T01:31:01","date_gmt":"2025-02-25T04:31:01","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/02\/25\/plp-108-o-derradeiro-ato-contra-os-tribunais-administrativos-tributarios\/"},"modified":"2025-02-25T01:31:01","modified_gmt":"2025-02-25T04:31:01","slug":"plp-108-o-derradeiro-ato-contra-os-tribunais-administrativos-tributarios","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/02\/25\/plp-108-o-derradeiro-ato-contra-os-tribunais-administrativos-tributarios\/","title":{"rendered":"PLP 108: o derradeiro ato contra os tribunais administrativos tribut\u00e1rios"},"content":{"rendered":"

A trajet\u00f3ria do processo administrativo fiscal no Brasil est\u00e1 intrinsecamente ligada aos quase centen\u00e1rios Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf<\/a>) e Tribunal de Impostos e Taxas (TIT), \u00f3rg\u00e3os de julgamento ligados \u00e0 Uni\u00e3o e ao Estado de S\u00e3o Paulo, respectivamente. Esses tribunais administrativos simbolizam uma tradi\u00e7\u00e3o que os posicionou como protagonistas das oscila\u00e7\u00f5es hist\u00f3ricas dessa esp\u00e9cie de processo.<\/p>\n

Desde 2009, as leis que os regem vedam expressamente que seus colegiados afastem ou deixem de observar normas sob alega\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade[1]<\/a>.<\/p>\n

Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Tributos, plataforma de monitoramento tribut\u00e1rio para empresas e escrit\u00f3rios com decis\u00f5es e movimenta\u00e7\u00f5es do Carf, STJ e STF<\/span><\/a><\/h3>\n

O conte\u00fado dessas leis se disseminou pelo pa\u00eds de tal forma que, na grande maioria (sen\u00e3o todos) dos tribunais administrativos brasileiros h\u00e1 veda\u00e7\u00e3o similar. Tornou-se comum a ideia de que n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel o controle difuso de constitucionalidade no processo administrativo fiscal, como se maiores pol\u00eamicas n\u00e3o houvesse relativamente a esse tema.<\/p>\n

O PLP 108, de 2024<\/a>, proposto pelo governo para regulamentar o processo administrativo tribut\u00e1rio relativo ao vindouro Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (IBS), reproduz a mesma veda\u00e7\u00e3o. Ocorre que o projeto, n\u00e3o satisfeito em vedar o controle de constitucionalidade, vai al\u00e9m e pro\u00edbe o simples controle incidental de legalidade das normas (art. 92, \u00a73\u00ba).<\/p>\n

Parte da comunidade jur\u00eddica protestou contra a tentativa de avan\u00e7o sobre o controle de legalidade<\/a>. Para melhor compreender a quest\u00e3o, contudo, \u00e9 preciso que resgatemos o hist\u00f3rico que h\u00e1 por detr\u00e1s da vit\u00f3ria da fazenda p\u00fablica nas d\u00e9cadas passadas em proibir, sem maiores rea\u00e7\u00f5es, o controle de constitucionalidade.<\/p>\n

Nos anos de 1994 e 1995, muito antes de qualquer regulamenta\u00e7\u00e3o legal sobre o tema, o Carf<\/a>[2]<\/a> e o TIT<\/a>[3]<\/a> expressamente reclamaram para si esse poder, e o fizeram por ac\u00f3rd\u00e3os que afirmaram inequivocamente a natureza jurisdicional de suas atividades, bem como a impossibilidade de dela se subtrair a resolu\u00e7\u00e3o de antinomias entre a norma constitucional e as demais normas.<\/p>\n

Na mesma d\u00e9cada de 1990, o professor Ives Gandra Martins organizou livro[4]<\/a> no qual nada menos que 33 not\u00e1veis estudiosos do direito, particularmente o tribut\u00e1rio[5]<\/a>, responderam \u00e0 seguinte quest\u00e3o: A autoridade administrativa como julgadora no processo administrativo fiscal pode deixar de aplicar a lei por consider\u00e1-la inconstitucional?<\/em><\/p>\n

Ao fim, uma expressiva maioria de 25 autores respondeu afirmativamente, pelos mais variados motivos, incluindo (i)<\/strong> a necessidade de se respeitar o devido processo legal e a ampla defesa, (ii)<\/strong> a compreens\u00e3o de que o processo administrativo fiscal tem natureza jurisdicional, bem como (iii)<\/strong> o entendimento de que a for\u00e7a normativa da Constitui\u00e7\u00e3o impossibilita que da fun\u00e7\u00e3o judicante seja subtra\u00edda a prerrogativa de resolver antinomias tendo-a como par\u00e2metro.<\/p>\n

Dentre os autores que opinaram pela possibilidade do controle de constitucionalidade no processo administrativo est\u00e1 Ricardo Lobo Torres, para quem a semelhan\u00e7a entre o processo administrativo fiscal e o judicial elimina o risco que a informalidade poderia causar nessa hip\u00f3tese.<\/p>\n

Percebe-se que a discuss\u00e3o sempre correlacionou pragmaticamente a qualidade do rito com a possibilidade de se lhe outorgar poder t\u00e3o intenso.<\/p>\n

O racioc\u00ednio, simples e que remonta ao celebrado voto do Justice Marshall<\/em> no caso Marbury v. Madison<\/em><\/a>, pode ser assim sintetizado: o controle difuso de constitucionalidade \u00e9 uma deriva\u00e7\u00e3o l\u00f3gica do \u2013 e intr\u00ednseca ao \u2013 poder de interpretar a lei na fun\u00e7\u00e3o judicante, isto \u00e9, o referido controle \u00e9 uma mera decorr\u00eancia do fato de que a resolu\u00e7\u00e3o de antinomias normativas \u00e9 da ess\u00eancia da interpreta\u00e7\u00e3o exercida por quem julga, e que, por outro lado, a Constitui\u00e7\u00e3o \u00e9 norma.<\/p>\n

Alberto Xavier, privilegiado pela sua qualidade de jurista binacional de habilidades reconhecidas tanto em Portugal como no Brasil, analisou a quest\u00e3o e produziu artigo no qual concluiu pela possibilidade do controle difuso de constitucionalidade no processo administrativo[6]<\/a>.<\/p>\n

Em seu texto, valeu-se da arguta observa\u00e7\u00e3o de direito comparado que distingue os ordenamentos de inspira\u00e7\u00e3o francesa e norte-americana, e observou que as tradi\u00e7\u00f5es europeias \u201ctendem, na pr\u00e1tica, a proteger a for\u00e7a da lei do poder cr\u00edtico de seus \u00f3rg\u00e3os de aplica\u00e7\u00e3o, em especial os tribunais, contra cujo poder se ergueram as constru\u00e7\u00f5es constitucionalistas de inspira\u00e7\u00e3o francesa.<\/em> Todavia, em experi\u00eancias constitucionais mais afastadas desse modelo e mais pr\u00f3ximas do pensamento norte-americano, como a brasileira, \u00e9 ineg\u00e1vel a efic\u00e1cia direta da Constitui\u00e7\u00e3o<\/em>(\u2026)\u201d.<\/p>\n

Interessante notar que o estudo de Alberto Xavier supratranscrito foi expressamente citado e acompanhado nas suas conclus\u00f5es por Melina Rocha Lukic<\/a>[7]<\/a>, uma das juristas que lideraram a aprova\u00e7\u00e3o da reforma tribut\u00e1ria cuja regulamenta\u00e7\u00e3o o PLP 108 pretende.<\/p>\n

Ocorre que as administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias, limitadas pelo m\u00edope desejo de aumentar a arrecada\u00e7\u00e3o, sempre se opuseram a esse entendimento por desejarem subtrair do contribuinte parcela significativa de sua defesa.<\/p>\n

N\u00e3o por outro motivo, ap\u00f3s o Carf e o TIT reclamarem para si essa prerrogativa e receberem tamanho apoio da doutrina especializada, houve rea\u00e7\u00e3o legislativa que culminou na publica\u00e7\u00e3o, no ano de 2009, das j\u00e1 mencionadas leis que proibiram essa pr\u00e1tica no TIT e no Carf.<\/p>\n

Surpreendentemente, tudo indica que n\u00e3o houve, \u00e0 \u00e9poca, rea\u00e7\u00f5es significativas da comunidade jur\u00eddica, pois n\u00e3o h\u00e1 not\u00edcias de impugna\u00e7\u00f5es abstratas da norma, tampouco que o judici\u00e1rio tenha sido chamado a avaliar sua constitucionalidade incidentalmente.<\/p>\n

A quest\u00e3o, contudo, n\u00e3o \u00e9 completamente in\u00e9dita no Supremo Tribunal Federal, que se manifestou timidamente sobre o tema em algumas oportunidades, nas quais examinou outros processos administrativos (cujas caracter\u00edsticas n\u00e3o s\u00e3o, anote-se, t\u00e3o robustas e jurisdicionais como o processo administrativo fiscal).<\/p>\n

No \u00e2mbito da Peti\u00e7\u00e3o 4.656<\/a>, o ministro Gilmar Mendes \u2013 ao acompanhar voto que chancelou o controle difuso realizado pelo Conselho Nacional de Justi\u00e7a \u2013, ressalvou expressamente que o julgado n\u00e3o estaria pacificando a quest\u00e3o, que deveria ser posteriormente retomada, pois naquele caso espec\u00edfico o \u00f3rg\u00e3o administrativo (CNJ) apenas aplicou entendimento reiterado do STF.<\/p>\n

O ministro Lu\u00eds Roberto Barroso, ao seu turno, sustentou a ampla legitima\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os administrativos de julgamento para realizar o controle difuso de constitucionalidade, o que faz tanto na condi\u00e7\u00e3o de doutrinador como na condi\u00e7\u00e3o de ministro[8]<\/a>. N\u00e3o deixou de se preocupar, contudo, com a quest\u00e3o pragm\u00e1tica do qu\u00e3o preparados est\u00e3o os \u00f3rg\u00e3os administrativos para exercer esse poder.<\/p>\n

A ministra C\u00e1rmen L\u00facia proferiu o mais moderno e interessante voto a respeito do tema, muit\u00edssimo similar, inclusive, ao entendimento atual da suprema corte norte-americana sobre o assunto. Para a ministra, o poder de realizar o controle difuso pressup\u00f5e elevado grau de autonomia dos \u00f3rg\u00e3os incumbidos da miss\u00e3o de controlar a validade dos atos administrativos, e \u00e9 impl\u00edcito a essa miss\u00e3o.<\/p>\n

Nesse ponto, foi expressamente apoiada pelo ministro Barroso, cujo entendimento foi no sentido de que \u201cquem quer que tenha que aplicar lei, sem ser um \u00f3rg\u00e3o subalterno, deve interpretar a Constitui\u00e7\u00e3o e, se entender que a lei \u00e9 incompat\u00edvel com a Constitui\u00e7\u00e3o, tem que ter o poder de n\u00e3o a aplicar, sob pena de estar violando a Constitui\u00e7\u00e3o\u201d.<\/em><\/p>\n

Por fim, merece destaque a posi\u00e7\u00e3o veemente do ministro Luiz Fux em defesa do referido controle. Na ocasi\u00e3o, inclusive, o ministro afastou a solu\u00e7\u00e3o intermedi\u00e1ria que havia sido ventilada na discuss\u00e3o no sentido de que os \u00f3rg\u00e3os administrativos apenas pudessem realiz\u00e1-lo se, anteriormente, j\u00e1 houvesse manifesta\u00e7\u00e3o do judici\u00e1rio pela inconstitucionalidade. Para o ministro, essa exig\u00eancia \u201cinfantiliza os demais atores constitucionais<\/em>\u201d e se op\u00f5e \u201c\u00e0 t\u00e3o propagada ideia de sociedade aberta de int\u00e9rpretes da Constitui\u00e7\u00e3o<\/em>\u201d.<\/p>\n

Na perspectiva do direito comparado, verifica-se que o debate sobre essa quest\u00e3o \u00e9 surpreendentemente similar nos Estados Unidos.<\/p>\n

A Suprema Corte dos Estados Unidos, ao julgar em 1968 o caso Oestereich v. Selective Svc. Bd<\/em><\/a>, manifestou-se de forma contr\u00e1ria \u00e0 possibilidade de que os \u00f3rg\u00e3os administrativos de julgamento resolvessem quest\u00f5es constitucionais, sob o fundamento de que tais \u00f3rg\u00e3os seriam inaptos ao exerc\u00edcio desse poder, pois os julgadores administrativos daquela \u00e9poca exerciam suas fun\u00e7\u00f5es sem dedica\u00e7\u00e3o exclusiva, por meio-per\u00edodo, e frequentemente sem remunera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Na decis\u00e3o acima, a Suprema Corte Americana faz refer\u00eancia ao caso julgado pela Corte de Apela\u00e7\u00e3o do Distrito de Col\u00fambia, da d\u00e9cada de 1940, cujo caso concreto tamb\u00e9m refletia um procedimento fr\u00e1gil, no qual o julgador administrativo n\u00e3o apenas julgava, mas tamb\u00e9m executava as leis, o que demonstra o est\u00e1gio primitivo do sistema naquele per\u00edodo.<\/p>\n

Ap\u00f3s as muitas evolu\u00e7\u00f5es da justi\u00e7a administrativa americana ocorridas nas d\u00e9cadas que se sucederam (especialmente em termos de autonomia, especializa\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica, contradit\u00f3rio e devido processo legal), e de ferrenhas cr\u00edticas da doutrina[9]<\/a>, a Suprema Corte revisitou a mat\u00e9ria em 1994 ao julgar o caso Thunder Basin Coal Co. v. Reich<\/em><\/a> (oriundo da Corte de Apela\u00e7\u00e3o do 10\u00ba Circuito Federal cuja jurisprud\u00eancia \u00e9 reiterada nesse sentido<\/a>[10]<\/a>), e concluiu que seu entendimento anterior n\u00e3o era absoluto ou mesmo de observ\u00e2ncia obrigat\u00f3ria, e que afast\u00e1-lo \u00e9 mais admiss\u00edvel quando se trata de \u00f3rg\u00e3o administrativo de julgamento especializado, que goza de relativa independ\u00eancia.<\/p>\n

Apesar de toda a riqueza da discuss\u00e3o, o problema no contexto do processo administrativo fiscal brasileiro foi reduzido a uma quest\u00e3o arrecadat\u00f3ria pelo fisco.<\/p>\n

No passado recente, as autoridades fiscais obtiveram sucesso em diminuir a estatura dos tribunais administrativos, proibindo-lhes de controlar a validade das normas tendo a Constitui\u00e7\u00e3o como par\u00e2metro. Seu apetite contra esses \u00f3rg\u00e3os, contudo, permanece vivo.<\/p>\n

Agora, pretendem lhes retirar a pr\u00f3pria qualidade de tribunais, infantilizando-os \u2013 nas palavras do ministro Fux \u2013 ao ponto de impedir o singelo controle de legalidade, jamais sequer contestado na doutrina.<\/p>\n

Se aprovado em seus atuais termos, o PLP 108 criar\u00e1 \u00f3rg\u00e3os absolutamente subalternos \u00e0s administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias, restritos \u00e0 avalia\u00e7\u00e3o dos fatos, nos quais reinar\u00e1 n\u00e3o mais apenas a supremacia da lei sobre a Constitui\u00e7\u00e3o \u2013 como infelizmente ocorre hoje \u2013, mas tamb\u00e9m a supremacia das normas infralegais sobre as pr\u00f3prias leis, numa total invers\u00e3o de valores.<\/p>\n

Some-se isso ao fato de que o PLP imp\u00f5e aos \u201cjulgadores\u201d a observ\u00e2ncia dos \u201catos administrativos vinculantes\u201d que venham a ser proferidos pelo \u201cComit\u00ea de Harmoniza\u00e7\u00e3o das Administra\u00e7\u00f5es Tribut\u00e1rias\u201d (art. 92, \u00a71\u00ba) (que \u00e9 composto exclusivamente pelas procuradorias), e a subservi\u00eancia dos \u00f3rg\u00e3os de \u201cjulgamento\u201d se torna absoluta.<\/p>\n

Todo o \u201cprocesso\u201d se tornar\u00e1 mero teatro, in\u00fatil, tal como ocorre hoje nos estados da federa\u00e7\u00e3o que ainda se valem da primitiva figura do recurso hier\u00e1rquico, atrav\u00e9s do qual frequentemente ocorre a revers\u00e3o do que restou decidido por colegiados t\u00e9cnicos, ap\u00f3s a ampla defesa e o contradit\u00f3rio, mediante decis\u00e3o do pol\u00edtico titular da pasta fazend\u00e1ria sem a m\u00ednima fundamenta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

O Comit\u00ea de Harmoniza\u00e7\u00e3o, esp\u00e9cie de supersecret\u00e1rio de Fazenda, representar\u00e1 a vit\u00f3ria do retrocesso que h\u00e1 nesses modelos estaduais sobre a vanguarda do processo administrativo fiscal moderno que se observa no \u00e2mbito do Carf, que h\u00e1 muito descontinuou o recurso hier\u00e1rquico e atua com grande independ\u00eancia t\u00e9cnica.<\/p>\n

Ainda h\u00e1 tempo para que o Congresso Nacional corrija esse equ\u00edvoco, resista \u00e0s press\u00f5es do fisco, e escute com mais aten\u00e7\u00e3o a doutrina especializada e o direito comparado, em especial as grandes contribui\u00e7\u00f5es de James Marins sobre o tema[11]<\/a>.<\/p>\n

[1]<\/a> Art. 26-A do Decreto 70.235, de 6 de mar\u00e7o de 1972 (com reda\u00e7\u00e3o dada pela Lei n\u00ba 11.941\/2009), e art. 28 da Lei Estadual n\u00ba 13.457, de 18 de mar\u00e7o de 2009.<\/p>\n

[2]<\/a> BRASIL. Primeiro Conselho de Contribuintes. Oitava C\u00e2mara. Recurso n\u00ba 105.554. Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 108-01.182. Recorrente METALFORTE \u2013 Industria Metal\u00fargica LTDA. Recorrido: Delegacia da Receita Federal em Goi\u00e2nia. Relator: Conselheiro Adelmo da Silva Martins. Distrito Federal, 14 de junho de 1994.<\/p>\n

[3]<\/a> S\u00c3O PAULO (Estado). Tribunal de Impostos e Taxas. Sess\u00e3o de C\u00e2maras Reunidas. Quest\u00e3o de Ordem Regimental n\u00ba 09. Proc. SF. N\u00ba 2.713\/1995. Suscitante: Juiz Ant\u00f4nio Carlos da Silva. Relator: Adermir Ramos da Silva. S\u00e3o Paulo, 30 de maio de 1995.<\/p>\n

[4]<\/a> MARTINS, Ives Gandra da Silva. Processo administrativo tribut\u00e1rio (Pesquisas Tribut\u00e1rias, Nova S\u00e9rie, n\u00ba 5). Editora Revista dos Tribunais: Centro de Extens\u00e3o Universit\u00e1ria. S\u00e3o Paulo, 1999.<\/p>\n

[5]<\/a> Nomes como os de Ricardo Lobo Torres, Sacha Calmon Navarro Co\u00ealho, Ricardo Mariz de Oliveira, Diva Malerbi, Fernando Facury Scaff, Marco Aur\u00e9lio Greco, Hugo de Brito Machado etc.<\/p>\n

[6]<\/a> XAVIER, Alberto. A Quest\u00e3o da Aprecia\u00e7\u00e3o da Inconstitucionalidade das Leis pelos \u00d3rg\u00e3os Judicantes da Administra\u00e7\u00e3o Fazend\u00e1ria. Revista Dial\u00e9tica de Direito Tribut\u00e1rio, v. 103, 2004.<\/p>\n

[7]<\/a> LUKIC, Melina Rocha. A an\u00e1lise da (in)constitucionalidade no processo administrativo fiscal. Revista de Direito Administrativo, v. 259, 8 maio 2013.<\/p>\n

[8]<\/a> BARROSO, Lu\u00eds Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 7. ed. S\u00e3o Paulo: Saraiva, p. 92-95. 2016.<\/p>\n

[9]<\/a> Ver SWAN, Alan C.. Administrative Adjudication of Constitutional Questions: Confusion in Florida Law and a Dying Misconception in Federal Law<\/strong>. University of Miami Law Review, v. 33, n. 3, p 594 600. 1979; e GREER, C Stuart. Expanding the Judicial Power of the Administrative Law Judge to Establish Efficiency and Fairness in Administrative Adjudication<\/strong>. University of Richmond Law Review, v. 27, n. 103, p. 108, 1992.<\/p>\n

[10]<\/a> Gelblum, Yonatan, The Tenth Circuit\u2019s Nuanced Approach to Administrative Exhaustion of Constitutional Claims<\/strong> (July 19, 2024). 102(2) Denver Law Review (forthcoming, 2025), Available at SSRN: https:\/\/ssrn.com\/abstract=4920525 or http:\/\/dx.doi.org\/10.2139\/ssrn.4920525.<\/p>\n

[11]<\/a> MARINS, James. Direito Processual Tribut\u00e1rio Brasileiro : Administrativo e Judicial. 13\u00aa edi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

rev. e atual. S\u00e3o Paulo. Thomson Reuters Brasil. T\u00edtulo II, Cap\u00edtulo 8\u00ba, p. 429-445., 2020.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

A trajet\u00f3ria do processo administrativo fiscal no Brasil est\u00e1 intrinsecamente ligada aos quase centen\u00e1rios Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) e Tribunal de Impostos e Taxas (TIT), \u00f3rg\u00e3os de julgamento ligados \u00e0 Uni\u00e3o e ao Estado de S\u00e3o Paulo, respectivamente. Esses tribunais administrativos simbolizam uma tradi\u00e7\u00e3o que os posicionou como protagonistas das oscila\u00e7\u00f5es hist\u00f3ricas dessa […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9197"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9197"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9197\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9197"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9197"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9197"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}